ПРОБЛЕМА ТЕНЕВОЙ ЭКОНОМИКИ В УКРАИНЕ
От самого начала
переходного периода Украина в числе других стран мира столкнулась с
проблемой теневой экономики - не контролируемого обществом
производства, распределения, обмена и потребления товарно-материальных
ценностей и услуг, то есть скрываемых от органов государственного
управления и общественности социально-экономических отношений между
отдельными гражданами и социальными группами.
В современном мире с
проблемой тенизации экономических процессов сталкиваются почти все
страны. Объемы теневого сектору в экономически развитых странах мира
удерживаются на уровне, что не имеет существенного влияния на
социально-экономические процессы в обществе (5-12% ВВП). При размерах
теневого сектору в 30% ВВП наступает критический предел, превышение
которого свидетельствует о функционировании в стране
воспроизводительной системы теневых экономических отношений.
По утверждению
экспертов МВФ, удельный вес теневой экономики повышается на ранних
этапах перехода к рынку, однако потом начинает снижаться с прогрессом
реформ и сокращением коррупции в органах государственной власти. Хоть
имеют место и другие примеры. Да, в Беларуси и Узбекистане, где
удельный вес теневого сектору соответственно составляет 19,3% и 6,5%
ВВП, рыночные реформы осуществлялись медленно, однако благодаря
государственному вмешательству, внедренным ограничениям и санкциям
фактически удалось ограничить рост теневой економики1.
Среди стран
Центральной и Восточной Европы и на постсоветском пространстве за
масштабами теневого сектору Украина, к сожалению, и дальше удерживает
одну из главных позиций. Оценки масштабов теневой экономики в Украине
колеблются в пределах от 40 до 80% ВВП в зависимости от метода оценки
(например, на основе спроса на деньги или потребления электроэнергии).
Для сравнения скажем,
что объемы теневой экономики в Словацкой Республике, Польше, Чешской
Республике и Эстонии оцениваются на уровне 5-13% ВВП, в Казахстане -
34,3%, Латвии - 35,3%, Болгарии - 36,2%, России - 41,6% (данные
приведены за источником, указанным в сноске 1) .
По мнению большинства
экспертов по этой проблеме, наивысшими темпами теневая экономика в
Украине развивалась в 1994-1998 годах, когда ее объемы достигали 65%
официального Ввп2. На то время теневой сектор охватил большую часть
промышленного производства, особенно топливно-энергетического
комплекса, сельского хозяйства, приватизации. Характерным признаком
этого периода был повышен спрос на наличность вне банок, темпы роста
которой почти вдвое превышали темпы роста депозитных взносов в
банковской системе. Большое распространение получили "неофициальные"
наличные расчеты за разнообразные "услуги" (за установление телефонных
линий, регистрацию предприятий, проверку санитарной, пожарной,
налоговой инспекций и тому подобное).
В последнее время, по
данным Министерства экономики и по вопросам европейской интеграции
Украины, правительства удалось снизить процесс тенизации экономики на
5%3. Однако, по мнению экспертов, удельный вес теневого сектору
экономики в Украине и дальше остается достаточно высокой - 65% Ввп4.
Если посмотреть на
эту проблему шире, то можно выделить ряд конкретных негативных
последствий влияния теневой экономики на развитие всех сторон
общественной жизни государства, в частности:
- непрозрачное и несправедливое распределение национального дохода;
- криминализация общества, правовой нигилизм и недоверие к органам государственной власти;
- дискриминация субъектов хозяйственной деятельности;
- сокращение налоговых поступлений к бюджетам всех уровней;
- нелегальный экспорт капиталов и уменьшение объемов инвестиций в экономику, зависимость от заграничных ссуд;
- потеря промышленного и интеллектуального потенциала нации.
На фоне весьма
оптимистичных цифр стабильного экономического роста в Украине в течение
последних двух лет, уменьшения частицы бартерных расчетов, увеличения
поступлений в бюджет существуют непрями признаки роста тенизации
экономики, которые определяются действием таких факторов, как наличие
источников формирования теневых доходов, высокая мотивация к
осуществлению теневой экономической деятельности то наличие механизмов
для реализации теневых операций.
Если сделать попытку
комплексно взглянуть на проблему тенизации экономики в Украине, то
можно выделить ряд объективных факторов, которые объясняют такие
значительные объемы теневой экономики:
- высокие налоги и неравномерность налоговой нагрузки;
- недостаточная прозрачность налогового законодательства и постоянное внесение изменений к нему;
- медленные и непрозрачные приватизационные процессы;
- вмешательство властных структур всех уровней в деятельность субъектов ведения хозяйства;
- коррупция в органах государственной власти и местного самоуправления.
В течение всего
периода рыночных превращений в Украине становления эффективной
налоговой системы характеризовалось отсутствием компромиссов между
государством и налогоплательщиками. Это обстоятельство предопределено
тем, что процесс совпал во времени с глубоким экономическим кризисом,
когда проблемы наполнения бюджета особенно заостряются. То есть с
падением объемов производства государственные расходы не сокращаются, а
даже увеличиваются, причем не только в номинальном, но и в реальном
вычислении, которое влечет дефицит бюджета и необходимость усиления
налогового давления на налогоплательщиков. В результате этого налоговая
система Украины достаточно быстро трансформировалась не в соответствии
с потребностями экономического развития, а в угоду потребностям
избыточного государственного потребления.
Согласно доминирующей
официальной точке зрения сам тезис о наличии в Украине избыточной
налоговой нагрузки отбрасывается, зато утверждается, что уровень
налогового давления значительно ниже от среднеевропейского; снижение
удельного веса доходов бюджета и налоговых поступлений в ВВП трактуется
как уменьшение налогового давления. Однако при оценке реального
состояния налоговой нагрузки в Украине следует учитывать ряд факторов.
Исследования научных
работников Института экономики НАН Украины по этому вопросу
свидетельствуют, что в начале 90-х годов суммарные исключения
создаваемой стоимости имели тенденцию к росту: из 41,4% ВВП в 1990 году
до 52,2% ВВП в 1994 году, а начиная с 1995 года действительно
прослеживается уменьшение этого показника5. Рядом с этим за период от
1992 года до 1999 года государственные расходы (без учета расходов на
оборону) в реальном измерении выросли у 3,6 раза, тогда как реальны
объемы производства уменьшились в 2 разы. То есть государственные
расходы превышали реальные возможности экономики.
Частично рост
государственного потребления был предопределен необходимостью
выполнения государственным аппаратом новых функций, связанных с
перестройкой независимого государства. Однако львиная доля роста
государственных расходов предопределена сохранением гипертрофированного
уровня государственной поддержки производства, который был присущ
экономике Украины в советское время.
Искажение
экономических пропорций в интересах тяжелой промышленности и
топливно-энергетического комплекса повлекло доминирование отраслей с
наибольшими инвестиционными потребностями. Широкая практика
предоставления экономически не обоснованных льгот таким отраслям
относительно налоговых и других обязательных платежей маскирует слишком
высокий уровень налоговой нагрузки и предопределяет неравномерность
налогового давления на разные группы субъектов хозяйственной
деятельности. Основной груз налоговой нагрузки приходится на меньшую
часть (около 30%) рентабельных предприятий, которые работают в
легальном секторе экономики, в результате чего налоговое давление на
них значительно растет. Тем самым создаются мощные стимулы последующей
натурализации экономических отношений (бартер, толинг) и увеличения
объемов теневого сектору.
Невзирая на то, что в
Украине за последние пять лет добровольность уплаты налогов выросла
вдвое, на сегодня, по данным ДПА, она не превышает 60% всех налоговых
обязательств налогоплательщиков. Не привела к существенному улучшению
текущие платежи и широкомасштабная "амнистия" налоговой задолженности,
которая была осуществлена в соответствии с Законом Украины "О порядке
погашения обязательств налогоплательщиков перед бюджетами и
государственными целевыми фондами". Состоянием на в 01.11.2001 году
были списаны налоговые долги в сумме 14,879 млрд. грн., в т.о. 6,934
млрд. грн. (46,65% от общей суммы) - налогу на добавленную стоимость,
1,868 млрд. грн. (12,6%) - налогу на прибуток6.
При этом общий объем
дебиторской и кредиторской задолженностей за всеми субъектами ведения
(кроме малых предприятий и бюджетных учреждений) хозяйства с начала
года увеличился на 15,3% и 5,5% и состоянием на 01.08.2001 г. составлял
соответственно 213,7 и 272,6 млрд. грн. Выросла также численность
статистически зафиксированных убыточных предприятий - из 37,7% в 2000
г. до 42% в 2001 роци7.
Все вышеприведенное
дает возможность определить проблему преодоления избыточной налоговой
нагрузки как важное условие уменьшения объемов теневого сектору в
Украине. Однако фактически реализуется совсем другой подход -
всестороннее усиление налогового давления, прежде всего за счет
наказания неплательщиков, применения разного рода санкций, наложения
штрафов но др. Есть основания утверждать, что для решения проблемы
применяются те же мероприятия, которые эту проблему порождают. При
условии, когда государство перераспределяет почти весь объем прибылей и
доходов легальной экономики, мероприятия по уменьшению объемов теневой
экономики не могут дать реальные результаты, а уровень исправления
налогов не может не быть низким.
Приблизительная
оценка уклонения от уплаты налогов на основе сравнения потенциальных
налоговых поступлений с фактическими была сделана научными работниками
Института экономики НАН Украины (см. сноску 5, с. 111-113). Расчеты
были проведены за тремя основными видами налогов, которые имеют
наибольший удельный вес в доходах бюджета, - НДС, налогу на прибыль
предприятий и подоходного налога. Установлено, что в бюджет
перечисляется лишь 40% возможных поступлений из НДС. Обнаружено, что
совокупный налоговый разрыв лишь за тремя основными налогами в 1999
году превышал 36% всех доходов бюджета и составлял свыше 12% ВВП. Если
принять во внимание, что расчеты были сделаны на основе официальной
статистики без учета объемов добавленной стоимости, созданной "в тени",
то фактически потери бюджета от неэффективного исправления налогов еще
более высоки.
По подсчетам И.
Луниной, в Украине в 2000 году производительность НДС уменьшилась до
55% при среднему для стран Евросоюзу показателю 71%. По мнению И.
Луниной, за счет увеличения производительности НДС (даже при уменьшении
ставки до 17,5%) весьма возможно обеспечить поступление в бюджет от
этого налога на уровне 7,5-8% Ввп8.
В Украине при условии
высокой налоговой нагрузки выгоды от уклонения от уплаты налогов для
предприятий достаточно существенные. Наличие коррупции дает возможность
минимизировать вероятность своевременного выявления уклонения от уплаты
налогов, а противоречие и противоречивые положения в законодательных
актах - уменьшить налоговые обязательства. При таких обстоятельствах
очень распространенной стала практика минимизации налоговых платежей
или же уклонения от их уплаты.
Классическим примером
минимизации налоговых платежей является ситуация с перенесением убытков
прошлых лет из налога на прибыль на следующие периоды. По данным ДПА,
масштабы использования украинскими предприятиями именно этого метода
таковы, что начиная с 1997 года общая сумма убытков превысила 30 млрд.
грн.9.
Сегодня в Украине
производство тысяч государственных и частных предприятий специально
поддерживается в состоянии убыточности, поскольку это дает возможность
их руководителям и ближайшему окружению получать тинепи доходы. Да, по
данным Счетной палаты, в Украине функционирует около тридцати
государственных холдингов и акционерных компаний, их задолженность
перед государственным бюджетом превышает 10 млрд. грн., а в управление
им передано имущества на 9 млрд. грн. В 2000 году было запланировано
получить от этих предприятий 275 млн. грн., а фактически поступило лишь
40% от запланованого10. За долги государство потеряло контроль над
тремя тепловыми электростанциями, которые раньше входили в состав
энергогенерирующей компании "Дон-басенерго"11.
До этого нужно
прибавить, что налоговая политика в Украине часто предусматривает
предоставление льготного режима, который влечет перекручивание условий
конкуренции и является мощным стимулом тенизации экономических
отношений. По информации Счетной палаты, в Украине льготы из платежей в
бюджет составляют 46,8 млрд. грн.
Они предопределяют
потери бюджета на сумму ЗО млрд. грн., то есть практически половину
запланированных бюджетных доходов на 2001 рик12.
При этом достаточно
часто на разных уровнях затрагиваются вопросы об изменениях в налоговой
базе и наращениях "мышц" налоговых органов. Однако залогом успешных
результатов не может быть увеличение численности налоговиков и
расширения их полномочий. Ресурс административного давления на
налогоплательщиков сегодня в Украине практически исчерпанный - и это
однозначный факт. Необходимо изменять систему налогов, делать ее
реальной, стабильной, посильной для субъектов ведения хозяйства.
В один момент
уменьшение налогового давления не может рассматриваться как фактор
уменьшения бюджетных доходов, поскольку оно должно происходить
одновременно с расширением базы налогообложения за счет сокращения
льгот и снижения налоговых ставок. При снижении уровня налоговой
нагрузки в Украине реально возможно расширение базы налогообложения за
счет сокращения объемов теневой экономики. Внедрение реальных налогов
даст возможность усилить правовую и административную ответственность за
их неуплату.
Бесспорно, нельзя
возводить все проблемы теневой экономики в Украине лишь к фискальному
аспекту. Не менее важно также решение проблем прозрачной приватизации,
демонополизации, банкротства, уменьшения коррупции в органах власти и
тому подобное.
С целью внедрения
комплекса мероприятий по детенизации экономики в Украине, увеличения
объемов реального ВВП, повышения общественного благосостояния Кабинетом
Министров Украины была разработана Государственная программа
детенизации экономики на 2001-2004 года.
Ознакомление с
текстом документа дает основания считать, что усилия правительства
будут сконцентрированы на борьбе с причинами тенизации экономики в
Украине. В Программе задекларированы намерения создать благоприятные
экономические условия для деятельности предприятий и не применять
административно фискальные методы влияния на теневой сектор экономики.
Фактически правительственные чиновники признали, что пока не удастся
ограничить злоупотреблений представителей контролирующих органов, о
реальном уменьшении удельного веса теневого сектору в экономике Украины
говорить преждевременно.
Однако самым
действенным мероприятием по сокращению теневому сектору могут быть
именно экономические методы влияния для создания условий повышения
заинтересованности юридических лиц в легализации доходов. Однако в
Программе этому уделены лишь три пункта (21, 22, 23 и частично 36) в
разделе "Легализация нерегламентированной занятости и доходов
населения". Именно через ускорение проведения комплексной пенсионной
реформы, внедрения низких ставок подоходного налога из граждан по
примеру Российской Федерации, создание действенного контроля за
выплатой заработной платы лежит путь к сокращению теневому сектору в
экономике Украины.
Для прискоренишого
процесса детенизации экономики следует проводить послидовнишу
государственную политику, которая бы законодательное гарантировала
неприкосновенность легализуемого капитала некриминального происхождения.
В этой связи стоит
вспомнить о решении РАТР внести Украину в "черный" список стран,
которые не способствуют международным усилиям в борьбе с отмыванием
грязных средств. Стремясь создать принципы открытой и прозрачной
экономики, в Украине уже начали внедрять мероприятия, которые делают
невозможным использование банковское сектору для отмывания средств.
Согласно базовым условиям РАТР относительно обязательности
идентификации клиентов в Украине запрещено открывать кодируемые
валютные счета. В то же время в новом Криминальном кодексе Украины (что
вступил в силу из 01.09.2001 г.) содержится более широкий перечень
предикативных преступлений, доходы от которых могут быть предметом
расследований по делам об отмывании средств.
И все же базовой
предпосылкой создания эффективного механизма противодействия отмыванию
средств, полученных нелегальным путем, должно стать принятие Закона
Украины "О предотвращении и противодействую легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем".
В целом в контексте
проблемы уменьшения объемов теневого сектору в Украине необходимо
продлить комплекс реформ в налоговой сфере, при этом основное внимание
должно быть уделено таким направлениям:
- укреплению налоговой системы и налоговой службы на основе изменений в налоговом законодательстве;
- повышению прозрачности в налоговой сфере и надлежащему контролю операций органов государственного управления;
-
созданию правового механизма и соответствующей инфраструктуры для
противодействия отмыванию средств, полученных незаконным путем, и
возвращению незаконно вывезенных из Украины капиталов;
- укреплению
методов управления в государственном секторе, а также
усовершенствованию функционирования государственной власти в целом.
| 
