Досвід різних країн показує, що успіх розвитку туризму безпосередньо залежить від того, як на державному рівні сприймається ця галузь, наскільки вона користується державною підтримкою.

Документи міжнародних конференцій з туризму указують, що «Туризм повинен плануватися державними властями, а також місцевою адміністрацією і туристськими організаціями на комплексній і послідовній основі» (1*). Сьогодні неможливо обійтися без єдиного національного механізму, що забезпечує координацію туристської політики на загальнодержавному і регіональному рівнях.

У своїх рекомендаціях ВТО відзначає, що на нинішньому етапі розвитку туризму тільки держава і уряд грають в нім первостепеннейшую, якщо не єдину роль, а приватнопідприємницький сектор бере участь в цьому лише частково. Останній ніколи не зможе покрити потреби в крупних інвестиціях для розвитку курортних, готельних і інших туристських підприємств, як і основних елементів туристської інфраструктури. Необхідно відмовитися від думки, що приватний сектор здатний виконувати окремі функції НТА (Національній Туристській Адміністрації). У всіх сильних туристських державах є такі організації, підлеглі, як правило, міністерствам, які займаються розробкою національних програм розвитку туризму, називаються вони по-різному: у Великобританії - BTA(British Tourist Authority), в Ірландії - Irish Board, в Іспанії - Turespana, в Італії - ENIT, в Норвегії - NORTRA і так далі Саме вони містять представництва по туризму в інших країнах, вони розробляють програми, що привертають туристів, і забезпечують потік туристської інформації (2*). При їх допомозі у ряді країн розробляються державні програми стимулювання виїзного туризму, які передбачають пільги в оподаткуванні, вправа прикордонно-митного режиму, створення сприятливих умов для інвестицій, збільшення бюджетних асигнувань на розвиток інфраструктури, рекламу на зарубіжних ринках, підготовку кадрів.

Прикладом такої країни може служити Греція. Її уряд пропонує інвесторам допомогу в отриманні кредиту по вигідній процентній ставці, знижки по податках. Щорічно Міністерство національної економіки Греції оголошує загальну суму допомоги інвесторам в туризм.

Урядом же Греції визначаться пріоритети інвестування в туризм. Перш за все, це будівництво, розширення і модернізація висококласних готелів і туркомплексов. Причому, якщо об'єм інвестицій досягає 21 млн. доларів США, надаються додаткові пільги (3*). Цікаво, що готелі, що реконструюються, і інші туристські об'єкти мають право форми державної допомоги. Кому підійде - субсидії або податкові пільги . Така політика в області туризму дає, безумовно, позитивний результат. Досить сказати, що тільки потік російських туристів до Греції (з 1989 по 1999 р.) збільшився більш, ніж в двадцять разів: з 7 тис. 800 чоловік в рік до 200 тис. чоловік (4*). До речі, саме міністерство туризму Греції стало першим зарубіжним представництвом по туризму в Москві і було відкрито 27 вересня 1994 року (5*).

Державні програми розвитку туризму існують в багатьох країнах світу, які рахують туризм однієї з основних галузей розвитку економіки. Доходи, що отримуються державою у вигляді податку від туристської діяльності, теж вельми значні : у США сума податків від туризму складає 130 млрд. дол. в рік, в Японії - 70, в Германії - 57 (6*).

Що ж до вітчизняного туризму, то ми цієї цифри не знаємо, як, втім, не знаємо і методики розрахунку платіжного балансу, вживаного нині Центробанком. У пресі можна зустріти цифру 20-25 млрд. дол., але ніякими серйозними джерелами вона не підтверджується (7*). Дане положення в Російському туризмі є слідством того, що у нас до сі пір відсутня державна комплексна політика розвитку туризму. Як відзначила віце-прем'єр Уряду РФ В. Матвієнко: «У Росії управління даною галуззю обмежувалося незначними функціями ліцензування і, так скажемо, спостереженням за тим, що відбувається в даній сфері» (8*). Мабуть, що Уряд в процесі «спостереження» відмітив, що Росія в останнє десятиліття перетворилася на країну переважно виїзного туризму і стала провідним ринком для турфірм Туреччини, Кіпру, Китаю, Фінляндії, Польщі, забезпечуючи значну частину доходів від цього виду діяльності.

Державна політика у сфері туризму припускає перш за все створення правової бази, що дозволяє туризму нормально функціонувати як рівноправній галузі в умовах ринку.

У послеперестроєчний період у міру формування в економіці Росії ринкових відносин, держава зробила ряд спроб регулювання цією галуззю, якщо мати на увазі створення і ухвалення в 1990?х рр. ряду Федеральних Законів і інших правових актів, в яких конкретизувалися окремі питання туризму правда, більшою мірою внутрішнього (в основному спортивного, екологічного, а також туристських заходів в системі оздоровчого відпочинку) (9*). Що ж до правових основ виїзного туризму, то їх дотримання покладалося, зокрема, на особливості, визначувані Федеральним законом «Про захист прав споживачів» від 7 лютого 1992 р., яким була визначена відповідальність за обов'язковість і якісність послуг, що надавалися (що продаються). Цей закон, крім того, захищав і відстоював інтереси іноземних громадян як споживачів послуг, що надаються в наший країні зарубіжним відвідувачам. Таким чином, цей закон в сукупності з поряд інших документів, що регламентують ті або інші сторони режимної роботи в країні, до певної міри прикрив правовий вакуум в туристській сфері в першій половині 1990-х років (10*).

Особливо важливим періодом в становленні національного туризму, на думку більшості фахівців, є середина минулого десятиліття, коли поряд Указів Президента і Ухвал Уряду туризм в наший країні вперше був офіційно введений в сферу державних інтересів. У основоположному Указі Президента мовилося: «1. Визнати одному з пріоритетних завдань держави всемірну підтримку розвитку туризму в Російській Федерації» (11*).

Згодом ця думка знайшла своє схвалення у Федеральній цільовій програмі «Розвиток туризму в Російській Федерації». Програму передбачалося реалізувати в два етапи.

Перший етап (1995-1997 рр.) включав розробку системи програмних заходів, направлених на формування норматівно- правової бази розвитку туризму, механізмів державного регулювання, рекламно-інформаційного, кадрового і наукового забезпечення, а також припускав розвиток матеріальної бази в рамках реконструкції і завершення будівництва туристських об'єктів, розташованих в районах з найбільшим туристським потенціалом. Реалізація першого етапу Програми повинна була привести до стабілізації і початку поступового зростання внутрішнього і в'їзного туризму.

Другий етап (1998-2005 рр.) припускав завершення роботи із створення сучасної системи підготовки кадрів для сфери туризму, модернізації існуючої матеріальної бази і будівництво нових об'єктів засобів розміщення і туристської інфраструктури, розгортання широкомасштабної рекламної кампанії по просуванню вітчизняного туристського продукту на світовому ринку (12*). На думку укладачів Програми, реалізація другого етапу повинна була значно збільшити зростання туристських потоків в нашу країну.

Проте, як показує практика сьогоднішнього дня, цього не трапилося. Основні положення даної Програми, на жаль, залишилися не виконаними. Причини відомі: відсутність належного фінансування в її бюджетній частині і неспроможність відповідних субстанцій в створенні необхідного механізму позабюджетного підживлення. Таким чином, ця Програма стала всього лише безуспішною спробою повернути національний туризм в лоно державного планування як могутній галузі народногосподарського комплексу.

Слід сказати, що у ряді суб'єктів РФ (у, Ярославській і Московській областях Тверськой, в Приморському і Краснодарському краях, Татарською, Бурятською і інших російських республіках) були прийняті документи, що передбачають розвиток туризму, - як національного, так і виїзного з урахуванням програм соціально-економічного і культурного розвитку регіонів, а також із залученням додаткових капіталів і інвестицій в дані території. Але цим намірам не призначено було збутися: всі плани, в основному, залишилися на папері по вже названих причинах.

Найважливішою подією в області туризму стало ухвалення в 1996 р. Федерального закону «о основах туристської діяльності в Російській Федерації». Цей закон мав величезне значення, оскільки був покликаний ліквідовувати «білі плями» в правовому туристському просторі. Справжній закон вперше визначив принципи державної політики, направлені на встановлення правових основ єдиного туристського ринку в РФ, який регулює відносини, що виникають при реалізації права громадян РФ, іноземних громадян і осіб без громадянства на відпочинок, свободу пересування і інших прав при здійсненні подорожей, а також визначає порядок раціонального використання туристських ресурсів РФ. У нормі закону було заявлено, що туризм є галуззю економіки, якою додається одне з першенствуючих значень; сформульовані цілі і принципи державного регулювання туристською діяльністю (13*). Здавалося, що державні, митні, фінансові, адміністративні, транспортні та інші органи, установи і організації прямо або побічно зайняті в туристській сфері, нарешті, отримали довгожданий державний закон, який обіцяв стати справжнім путівником національного туризму в країні. Проте, повсякденна практика вже через рік показала, що цей закон не може ефективно працювати унаслідок своєї недосконалості. Наприклад, на думку дійсного члена Академії туризму М. Марініна, «.в російському законі немає ні цілей, ні завдань розвитку туризму, зате багато декларативних і формальних статей. По суті, це не що інше, як популістські гасла про уявну державну підтримку абстрактної туристської діяльності як «одній з основних галузей економіки РФ» (14*). До речі, цього не заперечували і самі державні чиновники, що мали відношення до ухвалення закону. Так, наприклад, А. Соколів, що очолював Комітет Держдуми з туризму і спорту говорив: «Так, це поки декларація, але за цю декларацію варто було боротися. Тепер перед нами наступний етап - довести до свідомості всіх, від кого залежить функціонування галузі (зокрема, на жаль, і до високих державних осіб, що туризм - це серйозна і престижна сфера, яка може давати крупні і швидкі доходи до бюджету)» (15*).

Фахівці туристського бізнесу відзначають і інші недоліки справжнього закону, які істотно гальмують розвиток цієї галузі.

Так, в законі дано визначення всього лише вісімнадцяти основним поняттям, яких в реальній практиці значно більше, немає чіткого визначення взаємин туроператора і турагента. Більш того, угоди, які укладають між собою турагенти і туроператори, згідно Закону, відображають в основному інтереси операторів.

У Законі також не обумовлений правовий захист турфірм перед клієнтом - як операторських, так і агентських. Якщо між турфірмой і клієнтом наступає судовий розгляд, то в 99 випадках з 100, суд приймає рішення на користь клієнта. Це відбувається тому, що права клієнта захищають: закон про рекламу, про захист прав споживачів, про туризм і Цивільний кодекс РФ. Має рацію турфірм не захищені практично нічим.
Істотним недоліком Закону є і те, що він погано захищає вітчизняний туристський ринок від і ностранних туристських компаній, які створюють свої представництва в наший країні, але податків до російського бюджету не платять, створюють додаткову конкуренцію російським турфірмам, пропонуючи безпосередньо свій турпродукт по дешевших цінах. Таке положення може значно посилитися, якщо Росія вступить в Усесвітню Торгову Організацію, коли деякі нормативні акти цієї організації розповсюджуватимуться і на нашу країну, як це прийнято в міжнародній практиці.

З вищесказаного виходить, що цей закон потребує серйозного доопрацювання і істотних доповнень. Багато хто навіть вважає, що Закон «о основах туристської діяльності.» не може бути основоположним, і слід розробити і прийняти новий Закон «Про розвиток туризму в Російській Федерації», в якому будуть чітко сформульовані цілі і завдання шляху розвитку туризму як складного міжгалузевого соціально-економічного комплексу, в якому беруть участь всі галузі економіки країни і багатомільйонні маси російських і іноземних громадян (16*).

Все ж таки, не дивлячись на ряд істотних недоліків, справжній Закон має величезне значення для розвитку туризму в цивілізованому ключі: правовий фундамент російського туризму був зміцнений цим документом.

В період 1995-2000 рр. державне регулювання туризмом було зв'язане з іншими важливими подіями, які в тій чи іншій мірі удосконалювали різні аспекти національного і виїзного туризму (17*).

У даний період, разом з продовженням позитивної побудови державних основ РФ в області туризму, не завжди однозначними, були дії, що проводяться у сфері розвитку управлінської структури галузі. За десять останніх років (1991 по 2001 гг) управлінська структура в цій галузі мінялася практично щорічно:

- квітень 1991 р. - скасування Державного Комітету СРСР по іноземному туризму і створення Радого з іноземного туризму при Кабінеті Міністрів СРСР;
- березень 1992 р. - скасування Радого з іноземного туризму при Кабінеті Міністрів СРСР і створення Міністерства культури і туризму Російської Федерації;
- вересень 1992 р. - скасування міністерства культури і туризму Російської Федерації і створення Комітету Російської Федерації по туризму;
- січень 1994 р. - скасування Комітету Російської Федерації по туризму і створення Комітету Російської Федерації по фізичній культурі і туризму і створення Державного Комітету з фізичної культури і туризму;
- травень 1999 р. - перетворення Державного Комітету з фізичної культури і туризму в Російське Агенство по фізичній культурі спорту і туризму. Потім - в Міністерство РФ по фізичній культурі, спорту і туризму;
- травень 2000 р. - скасування Міністерства РФ по фізичній культурі, спорту і туризму і створення Державного Комітету Російської Федерації по фізичній культурі, спорту і туризму (ГКФСТ) (18*).

При цьому, частини функцій скасованого органу спочатку була передана Міністерству економічного розвитку і торгівлі, а 1 серпня 2000 р. при нім був створений Департамент туризму, що діє донині.

Подібна хроніка новоспечених органів виконавчої влади в туристській галузі, по-перше, негативно позначилася на їх авторитеті, по-друге внесла істотну плутанину до роботи регіональних органів туристського управління.

Початок XXI століття був відмічений новими кроками у сфері державного регулювання туризмом.

З 1 липня 2002 р. набув чинності новий Кодекс про адміністративні правові порушення (КОАП). На тлі багатьох значних економічних і правових процесів, що відбуваються в житті туристських фірм країни, ухвалення даного документа не особливо відмітили менеджери і керівники компаній. А тим часом, цей документ має вельми важливе значення в регулюванні державно-суспільних правовідносин.

Якщо говорити про конкретні норми закону, які можуть бути застосовані до турфірмам, то це, по-перше, норми, що встановлюють відповідальність за адміністративні правопорушення в області підприємницької діяльності, в області фінансів, податків і зборів, ринку цінних паперів, здійснення реклами за надання послуг населенню з порушенням санітарних норм і без сертифікату відповідності, за порушення прав споживача на отримання необхідної інформації про турпродукте, що реалізовується, і так далі (19*)

У даному Кодексі вперше встановлені норми відповідальності за порушення турфірмамі прав ведення бухгалтерського обліку і представлення бухгалтерської документації, за тими, що мають місце в окремих турфірмах розрахунками з туристами в іноземній валюті.

Вельми важливим пунктом Кодексу є відповідальність тих турфірм перед законом, які займаються рекрутським набором робочої сили за межу без ліцензії, або з порушенням умов, передбачених ліцензією.

Ухвалення даного Кодексу повинне мати вельми позитивний ефект, оскільки сприяє детальнішій регламентації і впорядкуванню діяльності турфірм в умовах сучасного ринку.

Помітною подією в житті вітчизняного турбізнесу є ухвалення Урядом РФ 12 липня 2002 року «Концепції розвитку туризму в Російській Федерації на період до 2005 року», яка направлена на забезпечення в країні правового організаційного і економічного середовища для формування сучасної туристської індустрії (20*). У даному документі дається достатньо об'єктивна оцінка сучасному поляганню туризму в Російській Федерації і визначені основні чинники, стримуючі розвиток в'їзного туризму. Концепція також визначила основні завдання розвитку вітчизняного туризму і сформулювала сучасні шляхи їх реалізації, що теоретично повинне значно просунути вперед вітчизняний туризм.

Аналогічне завдання ставить перед собою і Мінекономрозвитку РФ, розробляючи законопроект «Про внесення змін і доповнень до Федерального закону «о основних туристській діяльності в Російській Федерації». Тут передбачається, зокрема, введення фінансових гарантій відшкодування збитків, виникнення яких покладене унаслідок невиконання зобов'язань перед туристами, що відповідає світовій практиці державного регулювання туристської діяльності (21*).

Крім того, Департамент туризму Мірекономразвітія РФ передав в уряд «Положення про ліцензування компаній, що займаються організацією клубного відпочинку», яке планується ввести в дію услід за тим, що діє з 10 лютого 2002 р. положенням про ліцензування туроператорськой і турагентськой діяльності (22*).

[Івано-Франківськ]

[Івано-Франківськ]

[Красія]

[Івано-Франківськ]

[Валовець]

[Гори]

[Гори]

[Івано-Франківськ]