РОЗВИТОК ЗАКОНОДАВСТВА ПРО ВІЛЬНІ ЕКОНОМІЧНІ ЗОНИ В РОСІЇ
В світі накопичений
достатньо великий досвід функціонування вільних економічних зон (СЕЗ),
що створюються з метою розвитку експорту. У них вводиться особливий
сприятливий режим для іноземного капіталу. Подібні економічні зони
відомі державно-правовій практиці США Франції, Мексики, Ірландії, КНР,
Південної Кореї і інших країн. Вони багато в чому забезпечили
економічний підйом нових індустріальних країн Азії, званих азіатськими
"тиграми".
Перші спроби установи СЕЗ в Росії
Можна виділити дві
"хвилі" створення СЕЗ в РФ. До цієї ідеї вперше звернулися в 1990-1991
рр., коли були видані дві ухвали Верховної Ради РРФСР "Про створення
зон вільного підприємництва" (від 14 липня і 13 вересня 1990 р.) і "Про
створення в Приморському краю в районі р. Знахідки вільної економічної
зони" (від 24 жовтня 1990 р.), а також ухвала Президії Верховної Ради
РРФСР "Про створення вільної економічної зони "Сахалін" (від 27 травня
1991 р.). Відповідно до цих нормативних актів було оголошено про
утворення СЕЗ на територіях: Ленінграда, Виборга Ленінградської
області, Приморського краю, включаючи р. Знахідку,, Сахалінської
("Сахалін"), Читинської ("Даурія"), Кемеровської ("Кузбас") і
Новгородської областей Калінінграда, Алтайського краю, Єврейської
автономної області, ("ЄВА") р. Зеленограда Московської області. Цікаво,
що тільки одна з виділених в 1991 р. СЕЗ (Єврейська автономна область)
була територією національного суб'єкта Російської Федерації, а в решті
всіх випадків - адміністративно-територіальні одиниці (нині вони є
регіональними суб'єктами Федерації або зберегли статус
адміністративно-територіальних одиниць). Від більшості перших СЕЗ
залишилися лише одні назви, оскільки були відсутні об'єктивні умови для
реального функціонування територій в новому статусі. А це, як мінімум,
два критерії, які роблять територію "привабливою" для іноземних
інвесторів: по-перше, вигідне економіко-географічне положення (тобто
поблизу якогось великого міста, де є ємкий ринок, значний
науково-технічний потенціал і звідки зручно проникати в довколишні
держави і регіони); по-друге, в цій зоні "повинна бути нормальна ділова
і виробнича структура - від дорожньої, енергетичної, каналізаційної
мережі, аеродрому або порту до банків, зв'язку, соціальних умов, які
відповідали б середнім світовим стандартам". Наявність лише однієї
передумови - природних ресурсів (нафта, золото або алмази), яка у
багатьох випадках тільки і бралася до уваги при першій спробі створення
СЕЗ в РРФСР, - виявилося недостатнім для залучення іноземних
інвесторів. Більш того, фахівці відзначали непродуктивність ідеї
передачі на відкуп іноземному капіталу експлуатації природних ресурсів
на умовах пільгового оподаткування, оскільки у всьому світі подібне не
тільки не робиться, але з цього виду діяльності стягуються ще і
додаткові (крім інших) податки. Якщо Знахідка, розташована в
безпосередній близькості від Японії, Кореї, Китаю, район Калінінграда,
що є західними комірами Росії,, і регіон Санкт-Петербурга, що має
величезний міський потенціал, відповідали початковим критеріям
формування рентабельних СЕЗ, то, допустимий, Алтайський край з
територією 262 тис. кв. км. або Читинська область, що розкинулася на
432 тис. кв. км., які вимагали великих засобів для створення
інфраструктури, не були такими привабливими з погляду отримання прибули
для західних підприємців.
Правовий статус
перших територій, оголошених СЕЗ, визначався за допомогою підзаконної
нормотворчості. По десяти (з 12) СЕЗ, юридично введених в 1990-1991
рр., окрім вказаних ухвал ВС РРФСР і його Президії було прийнято вісім
(в основному по кожній СЕЗ окремо - Ленінграду і Виборгу Ленінградської
області; Зеленограду; Алтайському краю; Читинській області; Сахаліну;
Єврейській автономній області; Області Калінінграда; Кемеровській
області; Новгородській області) розпоряджень Голови ВС "Про
господарсько-правовий статус вільної економічної зони" (від 12, 21, 25
і 27 травня, 3 і 7 червня 1991 р.).
Крім розпоряджень
нормативну основу перших СЕЗ в Росії склали ухвали ВС РРФСР по Знахідці
і Сахаліну, в яких закріплювалися їх господарсько-правові режими.
Розпорядження не
здійснювали грунтовного регулювання правових основ функціонування СЕЗ,
а швидше визначали лише загальні контури, основоположні принципи їх
специфічного правового режиму. Тому вони представляють інтерес як
початковий досвід правового регулювання статусу СЕЗ в РФ.
Розпорядженнями 1991 р. була створена перша модель (точніше - схема
моделі, оскільки в них проголошувалися лише основоположні принципи
організації, але не було детального конкретного правового регулювання)
господарсько-правових статусів СЕЗ в Росії. Ця модель складалася з однакового набору правових компонентів стосовно всіх оголошених по РРФСР СЕЗ.
По-перше, у
всіх розпорядженнях 1991 р. передбачалися норми-цілі надання територіям
статусів СЕЗ. У переліку цілей висловлювалися наступні пункти:
- прискорення
вирішення завдань соціально-економічного розвитку відповідної території
(області, краю, міста, автономної області);
- розширення конкурентоздатної на світовому ринку продукції споживчого і виробничого призначення;
- розвиток торговельно-економічної і науково-технічної співпраці із зарубіжними країнами;
- забезпечення сприятливих умов для залучення іноземного капіталу, технології і управлінського досвіду;
- збільшення експортних можливостей території (області, краю, міста, автономної області) і РФ в цілому.
У ухвалі ВС РРФСР
"Про створення СЕЗ в районі р. Знахідки" і ухвалі Президії ВС РРФСР
"Про створення СЕЗ "Сахалін" "понад" приведений перелік називалися
також наступні норми-цілі надання цим двом територіям статусів вільних
економічних зон: комплексне освоєння природних ресурсів території СЕЗ;
- збільшення експортних можливостей міста (області) і РФ в цілому;
- розвиток виробництва високоякісної імпортозамещающей продукції; розвиток трансконтинентального транзиту;
- відробіток нових форм господарювання в умовах переходу до ринкової економіки.
По-друге, компоненти
статусів СЕЗ у версії правового регулювання 1990- 1991 рр. складалися з
норм, що проголошують принцип пільгового податкового і митного режиму
зони
По-третє, у всіх розпорядженнях 1991 р. оголошувався принцип спрощеного порядку здійснення експортно-імпортних операцій.
По-четверте, закріплювалося
загальне положення про спрощений порядок створення радянських,
іноземних і сумісних підприємств на територіях, визнаних вільними
економічними зонами.
По-п'яте, у
всіх розпорядженнях 1991 р. мовилося про надання області (краю, місту,
автономній області), виділеній в СЕЗ з урахуванням бюджетного
законодавства РРФСР, протягом п'яти років податкового кредиту на
конкретних комерційно-договірних умовах.
Нарешті, по-шосте, в
кожному з аналізованих розпоряджень указувалося, що Раді Міністрів
РРФСР і Раді народних депутатів (представницький орган) території, де
утворюється СЕЗ, належить забезпечити твердження в короткий термін
(протягом двох з невеликим тижнів) Положення про вільну економічну
зону.
Хоча по основній
частині, тобто по шести параметрах, простежувався повний збіг по такому
критерію, як майнові права радянських і іноземних юридичних осіб і
громадян, господарсько-правові режими перерахованих вище десяти СЕЗ
розрізнялися між собою і можуть бути диференційовані на дві групи.
До першої групи
відносилися економічні зони, на правовий режим яких було поширено дію
п.2 ухвали ВС РРФСР від 24 жовтня 1990 р. (по Знахідці). Це зони,
створені розпорядженням Голови ВС РРФСР в травні 1991 р. в містах
Ленінграді, Виборге і Зеленограде.
Другу групу склали
економічні зони, в яких майнові права радянських і іноземних юридичних
осіб і громадян визначалися по моделі, встановленій для СЕЗ "Сахалін"
(п.2 відповідної ухвали). Правила цієї ухвали були поширені на СЕЗ,
створені пізніше за першу групу, - розпорядженнями Голови ВС РРФСР від
3 червня 1991 р. в Кемеровській, Єврейській автономній і Калінінграді
областях.
Таким чином, правові
моделі СЕЗ на Сахаліні і в Приморському краю в районі Знахідки, були
прийняті за основу при формуванні статусів всіх інших СЕЗ, створених в
1990- 1991 рр.
Що ж загального і
особливого у визначенні правових статусів господарюючих суб'єктів в
аналізованих двох ухвалах про зони вільного підприємництва (від
24,10.1990 і 27.05.1991 р.)? Власне переліки майнових прав як такі в
обох ухвалах співпадають, причому і в одному, і в іншому випадках мова
йде про гарантіях майнових прав іноземних інвесторів.
Загальними ознаками правових режимів господарюючих суб'єктів в СЕЗ Знахідки і Сахалінської області стали наступні:
- встановлювалася
нижня планка правового режиму іноземних інвестицій, яка закріплювала,
що іноземні інвестиції на обох територіях СЕЗ "користуються правовим
захистом, їх режим не може бути менш сприятливим, чим відповідний
режим, встановлений для майна і майнових прав юридичних осіб і громадян
РРФСР";
- мовилося про заборону якій-небудь дискримінації
підприємств з іноземними інвестиціями в порівнянні з іншими
підприємствами, що діють в РРФСР:
- накладалася заборона на
здійснення не заснованих на законі мерів по примусовому вилученню
іноземних інвестицій, тобто заборонялися націоналізація, реквізиція,
конфіскація і інші заходи, аналогічні по своїх наслідках;
-
вводилася заборона секвестру інвестованого майна (тобто заборона
обмежень в праві користуватися або розпоряджатися майном), за винятком
тимчасового припинення права його вивозу до погашення інвестором його
зобов'язань;
- можливість примусового вилучення інвестованого
майна допускалася тільки за рішенням суду на відшкодувальній основі,
тобто з обов'язковою виплатою компенсації, при дотриманні двох умов: а)
розміри компенсації "повинні відповідати реальній (ринковою) вартості
інвестицій, що вилучаються, визначеній безпосередньо перед моментом,
коли стало відомо про фактичне здійснення або майбутні заходи по
примусовому вилученню"; б) "компенсація здійснюється у валюті, в якій
ці інвестиції були проведені".
Не дивлячись на те що
перелік майнових прав іноземних інвесторів в обох ухвалах повторюється
(співпадає), проте вміст цих прав в ухвалі по Сахаліну був пов'язаний з особливою організаційною основою їх реалізації і забезпечення. Їм фундирувалися спеціальні державні структури, призначені
здійснювати адміністративні і регулюючі функції в СЕЗ, про які не
згадувалося в ухвалі про створення СЕЗ в районі Знахідки.
Так, згідно ухвалі по
Сахаліну, передбачалося сформувати спеціальний державний орган
господарського управління вільної економічної зони - Адміністрацію СЕЗ "Сахалін"
(ч.2 п,1 ухвали): Раді Міністрів РРФСР було доручено утвердіть
Положення про адміністрацію СЕЗ "Сахалін" (ч.5 п.3 ухвали). Причому
разом із загальним визначенням функціонального призначення
адміністрації СЕЗ - "для організації економічної діяльності підприємств
і організацій" - особливо обмовлялася одна з функцій, а саме:
адміністрація СЕЗ "Сахалін" здійснює реєстрацію створюваних в зоні
вільного підприємництва підприємств з іноземними інвестиціями, а також
фундируваних в ній філій, відділень і представництв підприємств з
іноземними інвестиціями і іноземних юридичних осіб (ч.6 п.2 ухвали).
Другою державною структурою, створеною відповідно до документа від 27 травня 1991 р., була Державна інвестиційна корпорація по освоєнню природних ресурсів "в цілях раціонального господарського використання природних ресурсів СЕЗ "Сахалін" (ч.2 п.1 ухвали).
Крім спеціальних державних структур в ухвалі по Сахаліну своєрідно були визначені і географічні межі СЕЗ:
вони повинні забезпечувати вищі потенційні можливості експлуатації
природних ресурсів території. У ч,2 п.з ухвали указувалося, що Раді
Міністрів РРФСР належить "визначити за узгодженням з урядом СРСР в
тримісячний термін райони континентального шельфу і економічної зони
РРФСР, що включаються в СЕЗ "Сахалін".
На відміну від
статусу СЕЗ р. Знахідки Сахалінської області надавався триваліший по
терміну податковий кредит - не на 5, а на 7 років "на конкретних
комерційно-договірних умовах". Крім цього передбачалася децентралізація
банківського обслуговування на території зони - створення Банку
розвитку Сахаліну (чч. 6, 7 п.з ухвали про зону "Сахалін").
Важливим доповненням
до нормативних актів про статуси перших СЕЗ став Указ президента РФ від
4 червня 1992 р. "Про деякі заходи по розвитку СЕЗ на території Рф". У
нім, як і в розглянутих вище ухвалах, робилася спроба "відійти" від
схемної визначення правових режимів зон вільного підприємництва,
властивою розпорядженням про СЕЗ 1991 р. У розвиток норм-принципів
колишніх розпоряджень передбачалися вже конкретніші положення про
правові статуси територій вільного підприємництва, тобто норми
безпосередньої дії або конкретні орієнтири відсилань.
Зокрема, по-перше,
закріплювалося, що "експортні мита на сировинні товари, що здобуваються
в СЕЗ і вивозяться в рахунок квот, визначених положеннями про СЕЗ,
встановлюються у розмірі 50% рівня, передбаченого експортним тарифом,
що діє, за уявленням адміністрації СЕЗ" (п.5 указу); по-друге,
оголошувалося, що юридичною основою правового режиму і умов
господарської діяльності іноземних інвесторів і підприємств з
іноземними інвестиціями, зокрема порядок їх оподаткування на території
СЕЗ, до ухвалення закону РФ "Про вільні економічні зони в РФ" служить
закон РФ "о іноземних інвестиціях в РФ" і положення про СЕЗ від 26
червня 1991 р. (п.6 вказавши; по-третє, була поставлена проблема
визначення у відповідному законодавстві і нормативних актах РФ умов
господарської діяльності в СЕЗ для іноземних інвесторів, зайнятих у
сфері пошуку, розвідки, експлуатації і здобичі поновлюваних і
непоновлюваних природних ресурсів, включаючи ресурси континентального
шельфу і морської економічної зони (п. 7 указу).
Таким чином, указ
президента від 4 червня 1992 р. передбачав перехід від
децентралізованной моделі державного керівництва СЕЗ (як це було в
ухвалі по Сахаліну) до централізованої моделі, суть якої полягала в
тому, що контроль і координація роботи за освітою і розвитку СЕЗ на
території РФ покладалися на загальнонаціональну державну структуру - на
Комітет з іноземних інвестицій при міністерстві фінансів РФ (п.9
указу). Вільні економічні зони в РФ з 1992 р.
"Друга хвиля" СЕЗ в
Росії веде хронологічний відлік з 1992 р. Для цього періоду характерний
більш здійснене в плані юридичної техніки оформлення статусів СЕЗ.
Вперше з'являються розгорнені нормативні акти про вільні економічні
зони, в яких висловлюються не тільки принципи і норми відсилань, але
здійснюється грунтовне, комплексне правове регулювання режимів
аналізованих територій. Правові статуси СЕЗ оформляються за допомогою
нормативних актів, що мають вищу юридичну силу, - не ухвалами
парламенту і розпорядженнями його розділу, а законами Федеральних
зборів, указами президента, ухвалами уряду РФ.
Основи підходів до
правового регулювання режимів в СЕЗ заклав вже згаданий указ президента
від 4 червня 1992 р., в п.8 якого передбачалося "розробити проект
закону "Про вільні економічні зони в РФ" і давалося відповідне
доручення уряду. Проте загальний, звідний закон про СЕЗ в РФ так і не
був прийнятий, принаймні до лютого 1997 р., нормативне регулювання
здійснюється індивідуально (окремо) по кожній СЕЗ, тобто має
диференційовану форму.
Створені в РФ з 1992 р. СЕЗ представлені двома типами:
1) вільна митна зона - оголошена Указом президента РФ від 10 грудня 1992 р. "Про створення зони вільної торгівлі "Шереметьево";
2) зони експортного
виробництва - утворені Ухвалою уряду "Про зону економічного сприяння на
території Інгушської Республіки" від 19 червня 1994 г.; Ухвалою уряду
РФ "Про створення регіону інтенсивного економічного розвитку "Осетія"
від II червня 1996 г.; федеральним Законом "о особливій економічній
зоні в області" Калінінграда від 22 січня 1996 р. У листопаді 1996 р.
на розгляд Державної Думи федеральних зборів внесений проект
федерального закону "о особливому економічному режимі на території
Чеченської Республіки".
Серед нормативних
актів, що визначають статуси зон другого типу, слід виділити як
досконаліший в плані юридичної техніки федеральний закон "о особливій
економічній зоні в області Калінінграда". Тут вперше в самому тексті
спеціального нормативного акту про СЕЗ дається комплексне правове
регулювання найважливіших відносин, що складаються в процесі освіти і
функціонування СЕЗ. З цієї причини, очевидно, а також з урахуванням
певної позитивної практики модель Калінінграда покладена в основу
проекту закону "о особливому економічному режимі на території
Чеченської Республіки". Разом з тим між законом про область
Калінінграда і проектом закону про СЕЗ в Чеченській Республіці при
великій зовнішній схожості і великому об'ємі текстуального збігу є
відмінності, причому такі істотні, що є підстави для наступного виводу:
законопроект пропонує нову модель СЕЗ в РФ, яка відображає ситуацію у
взаєминах Російської Федерації і Чеченської Республіки, що склалася
після трагічних для обох сторін подій війни. У свою чергу модель
Калінінграда увібрала в себе позитивний досвід зарубіжних СЕЗ і в
певному об'ємі невеликий власний досвід правового оформлення режимів
зон вільного підприємництва в РФ. Тому проект закону РФ про СЕЗ в
Чеченській Республіці відображає і процес подальшого напрацювання ознак
високоорганізованих в юридично-економічному відношенні моделей
правового регулювання статусів СЕЗ в РФ.
Порівняльний аналіз
спеціальних нормативних актів РФ про СЕЗ свідчить про наступні загальні
і особливі показники режимів цих зон в Росії.
1. Загальним
орієнтиром при створенні СЕЗ на території РФ служить перш за все
принцип "вільна економічна зона - невід'ємна частина державної
території Російської Федерації". Він має конституційне походження. У
ст.4 п.3-констітуциі РФ від 12 грудня 1993 р. зафіксовано, що
"Російська Федерація забезпечує цілісність і недоторканність своєї
території", а в ст. 13 п.5 мовиться про протівоконстітуционності
суспільних об'єднань, цілі або дії яких направлені на порушення її
цілісності. Конституційний принцип збереження цілісності державної
території РФ, хоча безпосередньо і не відтворюється, але строго
дотримується в тексті Положення про зону економічного сприяння
"Інгушетія". У ст.1 мовиться про тимчасовий характер економічної зони,
а тривалість її функціонування обмежується періодом з 1 липня 1994 р.
до 1 липня 1995 р. Ухвалою уряду РФ від 16 січня 1996 р. термін
функціонування СЕЗ "Інгушетія" був продовжений до 31 грудня 1996 р. У
законі ж про область Калінінграда і в проекті закону про Чеченську
Республіку, де відсутні обмеження в часі функціонування цих територій
як СЕЗ, вельми важливе значення мають формулювання, згідно яким
економічна зона продовжує залишатися в межах держави: "Вільна
(особлива) економічна зона є частиною державної і митної території РФ.
Відносно стягування митних зборів і інших платежів (зокрема податків),
що сплачуються при митному оформленні товарів, що ввозяться і
вивозяться, СЕЗ розглядається як находящаясяяв митному режимі вільної
митної зони з особливостями, встановлюваним сьогоденням Федеральним
законом" (ч.4 ст.1 закону про СЕЗ в області Калінінграда;' ч.5 ст.1
закону про особливий економічний режим в Чеченській Республіці).
2. Інший важливий принцип, що підлягає дотриманню в практику установи СЕЗ, - єдиний економічний простір.
Він закріплений в ст.8 п.1 Конституції РФ, де його зміст розкривається
таким чином: "У Російській Федерації гарантується єдність економічного
простору, вільне переміщення товарів, послуг і фінансових коштів".
Проте в нормативних актах, що є нині, про СЕЗ приділяється недостатня
увага цьому принципу. Складність реалізації принципу забезпечення
єдиного економічного простору на всій території РФ пояснюється вимогами
"подвійного" статусу вільних економічних зон, які одночасно повинні
залишатися і частиною внутрішнього державного (федерального) ринку, і
порівняно з основною територією держави більш тяжіти до зовнішнього
ринку.
Спробою реалізації в
поточному правовому регулюванні основних положень принципу єдиного
економічного простору, яка може бути прийнята за основу вдосконалення
спеціальних нормативних актів про СЕЗ в РФ, є указ президента РРФСР від
12 грудня 1991 р. "Про єдиний економічний простір РРФСР" . Перелік
передбачених в указі компонентів принципу єдиного економічного простору
включає:
- обов'язок органів
влади і управління республік у складі Росії, країв, областей,
автономних областей, автономних округів, міст Москви і Санкт-Петербурга
"забезпечити на території РРФСР вільне переміщення товарів, робіт і
послуг, прийняти заходи по дотриманню прав громадян і юридичних осіб по
вільній реалізації або придбанню товарів, робіт, послуг на всій
території РРФСР" (п.1 указу);
- незаконність і відміну нормативних
актів органів влади і управління, вирішень посадових осіб, що обмежують
рух товарів, робіт і послуг на внутрішньому республіканському
(федеральному) ринку, що суперечать законодавству Росії (п.2 указу);
-
притягання до відповідальності посадових осіб, що обмежують порушуючи
законодавство Росії "вільне переміщення товарів, робіт і послуг" (там
же):
- обов'язок уряду Російської Федерації у взаємодії з
Центральним банком "забезпечити режим вільного і безперешкодного
переміщення капіталу, всіх видів грошових коштів, зокрема в іноземній
валюті, при дотриманні обмежень, встановлених законодавством РРФСР
(нині РФ)" (п.3 указу);
- вимога використовувати на всій території
Росії єдину грошову одиницю (рубель) як засіб "фінансових розрахунків,
грошового звернення, кредитування і інших видів фінансових операцій"
(п.з указу): вимога здійснювати розрахунки на території РФ "у валюті
Російської Федерації за винятком випадків, передбачених законодавчим
актом Російської Федерації", відтворювався і в ст.12 закону "Про
грошову систему РФ" від 25 вересня 1992 г.;
- обов'язок уряду
Росії "за участю професійних союзів прийняти заходи по забезпеченню
єдиних умов прийому на роботу, звільнення, службового просування,
оплати праці, соціального забезпечення громадян РРФСР незалежно від
місця їх постійного проживання і прописки" (п.4 указу);
-
обов'язок урядів республік у складі Росії, розділів адміністрацій,
представників президента РФ на місцях, відповідних органів і посадових
осіб "забезпечити контроль за дотриманням встановленого законодавством
РРФСР порядку реєстрації підприємств, маючи на увазі, що підприємства
всіх організаційно-правових форм, зареєстровані в РРФСР, мають право
безперешкодно створювати на всій території 'РРФСР дочірні підприємства,
філії, відділення, представництва, інші відособлені підрозділи" (п.5
указу);
- обов'язок уряду Росії, розділів адміністрацій у
взаємодії з органами прокуратури забезпечити відміну нормативних актів
і вирішень органів влади і управління всіх рівнів, направлених на
обмеження вільного розвитку ринкових відносин в країні (п.6 указу).
3. Одній з основних
ідей законодавства, що формується в РФ, про СЕЗ є включення в систему
принципів визначення територіальних меж вільної економічної зони
обмовки про об'єкти, що не входять в територіальну межу СЕЗ через їх
оборонне і стратегічне значення для РФ. У законі про область
Калінінграда і в проекті закону про Чеченську Республіку в переліку цих
об'єктів названі: військові бази, військові частини, об'єкти оборонної
промисловості, об'єкти нафтогазових галузей добувної промисловості. У
проекті закону про Чеченську Республіку понад те передбачені об'єкти
транспортної, енергетичної і телекомунікаційної інфраструктури, об'єкти
нафтогазових галузей не тільки в добувній, але і переробляючій
промисловості (ч.1 Ст.1 закону про СЕЗ в області Калінінграда; ч.2 ст.1
проекту закону про СЕЗ в Чеченській Республіці).
4. Предмет регулювання спеціального законодавства про СЕЗ складають також норми про юридичну основу створення зон вільного підприємництва - нею
оголошується сам федеральний закон про вільну економічну зону (ч.3 ст.1
закону про СЕЗ в області Калінінграда), або Митний кодекс РФ і
федеральний закон про СЕЗ (ч.із ст.1 проекту закону про СЕЗ в
Чеченській Республіці). Згадка про Митний кодекс вельми важлива,
оскільки вільні економічні зони і згідно із законом про область
Калінінграда, і за проектом закону про Чеченську Республіку
визначаються як що "знаходяться в митному режимі вільної митної зони",
тому на процедуру створення СЕЗ розповсюджується дія ст.7б ТК РФ
"Створення вільної митної зони" від 18 червня 1993 р., де визначається,
хто ухвалює рішення про створення свободою митної зони (СТЗ), як
здійснюється регулювання порядку розгляду цих звернень, і як
ліквідовуються СТЗ.
5. Крім норм про
юридичну основу їх створення в спеціальному законодавстві РФ про СЕЗ
визначається і юридична основа їх розвитку. Нею визнається федеральна
державна програма розвитку СЕЗ, що затверджується урядом Російської
Федерації за уявленням органів державної влади в області Калінінграда
(ч.2 Ст.1 закону про СЕЗ в області Калінінграда; ч.4 ст.1 проекту
закону про Чеченську Республіку). Завдяки залученню органів влади
територій до розробки державної програми розвитку СЕЗ територіям
(суб'єктам федерації у випадках, що розглядаються тут) надається
можливість робити активний вплив на спрямованість і зміст
соціально-економічних реформ в зонах.
би. Кваліфікуючими
ознаками режиму СЕЗ в Росії, як це витікає з аналізу змісту
спеціального законодавства з цього питання, є: а) встановлення на
територіях СЕЗ особливого, пільгового в порівнянні із загальним
режиму інвестицій і
підприємницької діяльності, зокрема зовнішньоекономічною і
інвестиційною; б) правовий захист державою інвестицій і підприємницької
діяльності в СЕЗ (ч.3 ст.1 і 2 закони про область Калінінграда; ч.5
ст.1 і 2 проекти закону про Чеченську Республіку).
7. Сучасне правове
регулювання статусів СЕЗ в РФ припускає і включення в спеціальний закон
з цього питання норм про особливий механізм управління в СЕЗ -
адміністрації СЕЗ.
На нашу думку,
установа такого інструменту служить ефективною мірою, якщо це зводить
до нуля або істотно скорочує сферу прямого адміністративного
керівництва економічними процесами на території економічної зони з боку
органів федеральної влади за рахунок делегування певних повноважень
адміністраціям вільних економічних зон. Передумови саме такого рішення
були створені в Положенні про зону економічного сприяння "Інгушетія",
відповідно до якого: голова адміністрації зони призначався урядом РФ,
але "за представленням президента Інгушської Республіки". Крім того,
указувалося, що статус і положення про адміністрацію зони розробляє і
затверджує Раду міністрів Інгушетії (п.9 положення від 19 червня 1994
р.). У законі про область Калінінграда конструкція механізму управління
в СЕЗ також заснована на принципі децентралізації влади і скорочення
сфери адміністративного регулювання економіки. Проте адміністрація
економічної зони тут є не новою установою, створеною разом з тими, що
існують, а ототожнюється з ними: згідно ч.2 ст.3 закону РФ від 22 січня
1996 р. функції адміністрації особливої економічної зони в області
Калінінграда покладені на найвищий орган управління цього суб'єкта РФ -
на адміністрацію області Калінінграда. Крім того, повноваження по
питаннях функціонування економічної зони признаються і за обласною
Думою Калінінграда - законодавчим (представницьким) органом суб'єкта
РФ, який, як і адміністрація області, здійснює ці повноваження
"відповідно до Статуту (Основним законом) області Калінінграда (ч.1
ст.Із закону від 22 січня 1996 р.).
Що стосується проекту
федерального закону "о особливому економічному режимі на території
Чеченської Республіки", то, на жаль, з нинішньої редакції ст.З не
витікає, що діяльність адміністрації СЕЗ в Чечні звузить (або зведе до
нуля) сферу прямого адміністрування в керівництві економічними
процесами в республіці з боку федеральної влади Росії. У ст.3
законопроекту не передбачена участь республіки у формуванні і у складі
СЕЗ: "Адміністрація СЕЗ створюється урядом Російської Федерації, її
персональний склад затверджується Указом президента РФ". Але таке
формулювання, як очевидно, забезпечує не децентралізацію влади, а пряме
правління федерації на території Чечні. Для досягнення децентралізації
влади "по вертикалі" доцільно було б внести до ст.Із законопроекту
доповнення про те, що певна частка призначень до складу адміністрації
чеченської СЕЗ повинна здійснюватися урядом і президентом РФ на основі
представлень компетентних офіційних органів Чеченської Республіки. І
процес формування, і склад адміністрації СЕЗ повинні відображати
"чеченська участь". Інакше ця адміністрація відторгатиметься політичною
і економічною практикою Чечні як чужорідна структура. При дотриманні
цієї умови адміністрація СЕЗ в республіці зможе ефективніше виконувати
специфічну функцію (за адміністрацією СЕЗ в області Калінінграда це не
закріплено) - координувати "реалізацію федеральних і регіональних
програм, направлених на відновлення і розвиток соціально-економічної
сфери Чеченської Республіки (ч. 2 ст. 3 законопроекти).
Порівняльний аналіз
спеціального законодавства Російської Федерації про вільні економічні
зони комплексного характеру ("зони експортного виробництва") показує,
що разом із загальними ознаками їх організації режими в СЕЗ Росії
володіють і значними особливостями. Це виявилося навіть при порівнянні
СЕЗ РФ по співпадаючих параметрах. Що до розбіжностей, то вони
стосуються не тільки питань правового регулювання, але і пов'язані із
специфічними, основоположними для конкретних економічних зон РФ
принципами їх установи і функціонування. До істотних відмінностей в
організації СЕЗ в РФ відносяться наступні.
По-перше, зони
експортного виробництва "другої хвилі" (з 1992 р.) фундирувалися в РФ
для вирішення не тільки економічних проблем, але і політичних. Проте
зміст політичних цілей створення кожного з СЕЗ різно: збереження
державного суверенітету РФ на території, яка в цих цілях оголошується
вільною економічною зоною, або забезпечення (відновлення) політичної
стабільності території і так далі Зокрема, в преамбулі закону про
область Калінінграда мета установи там СЕЗ ототожнюється не тільки з
соціально-економічним розвитком РФ і області Калінінграда, але і із
забезпеченням національних інтересів РФ із-за географічної віддаленості
території. Зона економічного сприяння "Інгушетія" була створена в цілях
не тільки виконання програми її економічного і соціального розвитку,
становлення ринкової структури, економічної стабілізації, але і
стабілізації політичної ситуації в республіці. У проекті закону про
Чеченську Республіку сказано, що він направлений на створення
сприятливих умов для нормалізації обстановки, відновлення і розвитку
соціально-економічної сфери республіки.
По-друге, практика
Російської Федерації йде по шляху створення СЕЗ і як чисто
господарських, і як господарсько-політичних утворень. Так, положення об
Інгушетії і закон про область Калінінграда визначають ці суб'єкти саме
як особливі господарські території у складі РФ.
Що ж до проекту
закону про Чеченську Республіку, то можна укласти, що він пропонує не
тільки особливий господарсько-економічний) режим, але в певному об'ємі
регулює там і політичний режим. Так, в преамбулі сказано: а) особливий
економічний режим включає не тільки "створення на території Чеченської
Республіки СЕЗ і встановлення особливого порядку регулювання і контролю
діяльності господарських суб'єктів, російських і іноземних юридичних і
фізичних осіб", але і "встановлення особливого порядку регулювання і
контролю діяльності органів державної влади"; б) правові і економічні
основи створення і функціонування особливого економічного режиму на
території республіки, передбачені законопроектом, витікають з
особливостей не тільки соціально-економічної, але і політичної
обстановки в Чечні. В той же час в преамбулі подібного закону про
область Калінінграда сказане інше: їм визначаються правові і економічні
основи створення СЕЗ в області Калінінграда з урахуванням її
специфічного географічного положення і значення для національних
інтересів Росії.
На нашу думку,
підходи до правового регулювання в законопроекті про Чеченську
Республіку оправданни, оскільки затягується ухвалення Договору про
розмежування предметів ведення і повноважень між РФ і Чеченською
Республікою, Закон про область Калінінграда був прийнятий "в одному
пакеті" через 10 днів після укладення Договору про розмежування
предметів ведення і повноважень між органами державної влади РФ і
органами державної влади області Калінінграда. Аналогічний же договір
РФ з Чеченською Республікою знаходиться лише в проектній версії -
опублікований проект договору, запропонований федеральною владою Тому
окремі норми про політичний режим в проекті закону про СЕЗ в Чеченській
Республіці в якійсь мірі компенсують відсутність політичних
домовленостей, перспективи ухвалення яких достатньо невизначені.
По-третє, порівняльний
аналіз моделей Калінінграда і чеченської СЕЗ свідчить про значні
розбіжності між ними в регулюванні наступних питань: транзит товарів
через територію вільної економічної зони; митне оформлення і митний
|
