. Висновки. Отже, проаналізувавши ситуацію в туристичній галузі України, я спробувала виокремити її головні проблеми та спробувала знайти альтернативний шлях виходу з кризи. Звичайно, така робота є далекою від висновків та думок справжніх фахівців та експертів в цій галузі. Але, незалежно від рівня фахової підготовки, нас сьогоднішній день є декілька речей, очевидних, мабуть, кожному громадянинові України. Найважливіше з них – аби досягти успіху слід докласти загальних зусиль до розв’язання проблеми. Це мають бути не лише викладені на папері думки законодавців з приводу того, якою б вони хотіли бачити галузь туризму у майбутньому, а конкретні вчинки з їх боку. І починати слід не тільки з економічних та законодавчих нюансів. Так, на сьогодні можна говорити про деяке покращення загальної ситуації. Так, спостерігається певна зацікавленість іноземних інвесторів. Розпочато реконструкцію ряду київських готелів; в Карпатському регіоні почала свою діяльність з розвитку туристичної галузі міжнародна організація TACIS; британський фонд “Ноу-хау” взяв на себе витрати на відновлення туристичних об’єктів Львова; декілька мільйонів доларів вкладено в ялтинський готель “Ореанда” та відому “Поляну казок”.
Туристична галузь, хоч і дуже повільними кроками, починає збільшувати свої показники. Але не можна зупинятися на досягнутому. Саме від того, яким шляхом піде зараз розвиток галузі, залежить все її майбутнє зокрема та майбутнє економіки, а, отже, і життя України в цілому.
ДЕРЖАВНА ПОЛІТИКА ТА ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ В ГАЛУЗІ ТУРИЗМУ
Стаття 4. Державна політика в галузі туризму
1. Держава проголошує туризм однією з пріоритетних галузей економіки. Туристична діяльність спрямовується, насамперед, на створення конкурентноспроможних на світовому ринку національних туристичних послуг на основі ефективного використання природної, історичної, соціальної і культурної спадщини та економічного потенціалу країни.
2. Основними напрямами державної політики в галузі туризму є:
- залучення громадян до раціонального використання вільного часу, проведення змістовного дозвілля, ознайомлення з історико-культурною спадщиною, природним середовищем, організація оздоровлення населення та забезпечення прав громадян на відпочинок;
- забезпечення раціонального використання та збереження туристичних ресурсів, становлення туризму як високорентабельної галузі економіки України, створення ефективної системи туристичної діяльності для забезпечення потреб внутрішнього та іноземного туризму;
- створення та вдосконалення нормативно-правової бази в галузі туризму відповідно до чинного законодавства України, міжнародних норм і правил; захист прав та інтересів держави в галузі туризму;
- створення сприятливого для розвитку туризму податкового, валютного, митного, прикордонного та інших видів контролю; створення економічних умов, які стимулюють розвиток туризму в Україні;
- запровадження пільгових умов для організації туристичної та екскурсійної роботи серед дітей, підлітків, молоді, інвалідів та малозабезпечених верств населення;
- заохочення національних та іноземних інвестицій в розвиток туристичної індустрії;
- встановлення порядку стандартизації, сертифікації та ліцензування в галузі туризму;
- впровадження системи статистичної звітності суб'єктів туристичної діяльності;
- визначення порядку управління державною власністю в галузі туризму;
- створення рівних можливостей на ринку туристичних послуг для суб'єктів підприємництва незалежно від форм власності,
- сприяння розвитку конкуренції, забезпечення дотримання у цій галузі антимонопольного законодавства;
- забезпечення безпеки туристів, захист їх прав, інтересів та майна;
- підтримка розвитку туризму в реґіонах, визначення статусу окремих туристичних центрів, створення умов для пріоритетного розвитку туристичної індустрії;
- організація та розвиток системи наукового забезпечення галузі туризму, підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації туристичних кадрів;
- розвиток співробітництва з зарубіжними країнами та міжнародними організаціями, участь у міжнародних програмах розвитку туризму, розробка та укладання міжнародних двосторонніх і багатосторонніх договорів у галузі туризму та визначення механізму їх реалізації.
3. Державне регулювання в туристичній галузі здійснюється шляхом:
- прийняття нормативно-правових актів щодо процедур здійснення туристичної діяльності;
- ліцензування туристичної діяльності, сертифікації послуг та контролю за дотриманням вимог чинного законодавства в цій сфері;
- виділення бюджетних субсидій на розробку і реалізацію державних програм та фінансування заходів з пропагування туристичних можливостей України;
- сприяння просуванню національних туристичних послуг через участь вітчизняних суб'єктів туристичної діяльності в міжнародних заходах.
Стаття 5. Органи державної виконавчої влади в галузі туризму
1. Реалізація державної політики туризму покладається на Центральний орган виконавчої влади в галузі туризму, повноваження якого визначаються відповідно до законодавства.
Центральний орган виконавчої влади в галузі туризму:
- несе відповідальність за подальший розвиток туризму в Україні; бере участь у підготовці проектів законодавчих та інших нормативних актів з питань туризму. В межах своїх повноважень
- розробляє і затверджує нормативні акти, узагальнює практику застосування законодавства та вносить пропозиції щодо його вдосконалення; визначає перспективи та напрями розвитку внутрішнього та міжнародного туризму, його матеріально-технічної та соціальної бази, забезпечує їх виконання;
- координує діяльність міністерств і відомств, підприємств та організацій незалежно від форм власності у питаннях, пов'язаних з наданням туристичних послуг в Україні та організацією туристичних подорожей ( поїздок) за кордон; координує роботу місцевих органів виконавчої влади в галузі туризму;
- організує інформаційну, рекламну та видавничу діяльність з питань туристичної діяльності; сприяє розвитку конкуренції на ринку туристичних послуг, створює рівні можливості на ньому для всіх суб'єктів підприємництва незалежно від форм власності;
- здійснює ліцензування діяльності суб'єктів господарювання, що надають туристичні послуги; контролює виконання умов та правил обслуговування туристів, достовірність та повноту інформації, що надається суб'єктом туристичної діяльності;
- бере участь у розробці державних стандартів в туристичній галузі та здійснює технічне регулювання сертифікації туристичних послуг;
- сприяє здійсненню підготовки, перепідготовки та підвищенню кваліфікації туристичних кадрів та проведенню науково-дослідних робіт у галузі туризму;
- бере участь у зовнішньоекономічній діяльності в галузі туризму, представляє інтереси України з питань туризму в інших країнах та міжнародних організаціях, укладає відповідно до чинного законодавства міжнародні угоди, відкриває туристичні представництва за кордоном.
Рішення центрального органу виконавчої влади в галузі туризму, видані в межах його повноважень, є обов'язковими для міністерств і відомств, місцевих органів виконавчої влади, суб'єктів підприємництва незалежно від форм власності, туристів.
2. Місцевими органами виконавчої влади в галузі туризму є відповідні структурні підрозділи центрального органу виконавчої влади в галузі туризму або у складі органів виконавчої влади в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, які підпорядковані цим органам влади та центральному органу виконавчої влади в галузі туризму. В разі необхідності в місцях приоритетного розвитку туризму зазначені органи можуть створювати представництва (бюро). Повноваження місцевих органів виконавчої влади в галузі туризму визначаються положенням про них, які затверджуються спільно місцевими органами виконавчої влади та центральним органом виконавчої влади в галузі туризму.
Місцеві органи виконавчої влади:
- розробляють і реалізують реґіональні програми розвитку туризму;
- проводять моніторинг розвитку туризму на відповідній території;
- проводять рекламно-інформаційну діяльність щодо пропонування туристичних можливостей відповідної території; відповідно до діючого законодавства здійснюють ліцензування (видачу дозволів) діяльності суб'єктів господарювання та
- контролюють в межах своєї компетенції дотримання законодавства в галузі туризму;
- надають методичну та консультаційну допомогу суб'єктам туристичної діяльності ;
- виконують інші функції, пов'язані з розвитком туризму на відповідної території.
3. Центральний орган виконавчої влади в галузі туризму може делегувати виконання в установленому законодавством порядку частину своїх функцій відокремленим структурним підрозділам в галузі туризму місцевих органів виконавчої влади.
Пункт відправки. Державна туристична адміністрація України
-- Україна першою з країн СНД 1995 року ухвалила Закон «Про туризм». Чим викликана поява його нової редакції сьогодні?
— Чинний Закон «Про туризм» із точки зору практики туристичної діяльності, міжнародного законодавства, участі України в міжнародних організаціях на сьогодні носить декларативний характер. Не кажучи вже про те, що наше туристичне законодавство настільки недосконале, що не сприймається міжнародним співтовариством. Не можна сказати, щоб це заважало іноземцям відвідувати Україну, але ж посольства іноземних держав вивчають наші закони і дають рекомендації своїм громадянам, їхати до нас чи не їхати. Торік народний депутат Олександр Пухкал вніс на розгляд Верховної Ради проект «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про туризм». У жовтні того ж року проект проголосували в першому читанні. На його адресу надходили пропозиції і, оскільки в галузі залишається багато невирішених проблем, виникла необхідність у допрацюванні та розширенні законопроекту. На цьому етапі підключилася Держтурадміністрація. Влітку цього року об’єднані пропозиції ми помістили на своєму веб-сайті для широкого обговорення. Минулого тижня нову редакцію законопроекту зареєструвала у ВР народний депутат Катерина Самойлик.
— Які основні положення потрібно внести в закон, щоб відповідати міжнародним стандартам?
— Україна — єдина серед країн, у тому числі СНД, де ще законодавчо не визначена туроператорська і турагентська діяльність. І туроператор, і турагент — посередники між туристом і тим, хто безпосередньо надає послуги. Хто ж у кінцевому рахунку має відповідати перед туристом? Туристичний оператор — це структура, котра формує турпродукт, комплектує і реалізовує його. А турагент — те саме, що невеликий магазин, котрий створений туроператором продукт продає туристу. У нього відповідальність зовсім інша. На сьогодні усі 5300 наших зареєстрованих турпідприємств можуть здійснювати туроператорську діяльність. За фактом більшість із них її не веде, тому відповідна позиція нового законопроекту якраз і не знаходить розуміння у багатьох турфірм.
— На туристичне законодавство яких країн ви насамперед орієнтувалися при підготовці законопроекту?
— На директиви Європейського економічного співтовариства, законодавство Італії, естонський закон про туристичну діяльність. Вивчали огляд світового законодавства, зроблений ученими з російської Академії туризму.
— Діяльність туристичної галузі регулює щонайменше добрий десяток інших законів, у тому числі «Про підприємництво», «Про захист прав споживачів», «Про зовнішньоекономічну діяльність», «Про порядок здійснення розрахунків у інвалюті», «Про перетин кордону»… У будь-якому разі частина проблем галузі залишилася за бортом нового законопроекту і вирішувати їх доведеться шляхом внесення відповідних поправок у закони, що регулюють туристичну діяльність опосередковано. А, може, саме вони поліпшили б ситуацію?
— Всі названі закони загальні і поширюються на всіх, а особливості діяльності окремих галузей для туризму мусять бути відбиті в специфічному законодавстві. Туризм різниться від інших галузей. Здебільшого туристичні компанії спочатку отримують кошти від туриста, а потім надають йому послуги. Тобто, суб’єкт господарювання акумулює кошти, на які робить замовлення, — виступає як фінансова структура. І на сьогодні зібрані кошти цей суб’єкт може використовувати не лише на надання послуг туристам, а, скажімо, на рекламну діяльність, виробництво ковбаси, молока тощо, тобто в інтересах іншого бізнесу, не пов’язаного з туризмом. Так почасти й буває. Не секрет, що деякі підприємства відкривають турвідділи саме з цією метою.
А якщо ці кошти використовувати для іншого бізнесу, а туристу потім послуги не надати? Адже що турист купує у туристичної компанії? Повітря. Турпідприємство — посередник. Що у посередника в активах? У багатьох на сьогодні статутний фонд нульовий, приміщення, комп’ютери орендовані. Біжіть до суду — пропонують туристу опоненти законопроекту. Але якщо суд визнає турпідприємство банкрутом, а активів — «нуль», турист втрачає свої гроші.
— Ви ведете статистику, наскільки частими є в галузі подібні випадки?
— Статистику таких подій ми не ведемо, а інформацію маємо. Найсвіжіший приклад — є така туристична компанія «Світ подорожей», за станом на сьогодні до неї мають претензії 16 чи 17 чоловік на загальну суму десь у 90 тис. грн.
— Держтурадміністрація має право перевірити наявність статутного фонду у таких підприємств, позбавити їх ліцензії або не поновити її? До речі, ліцензія ж видається лише на три роки…
— При видачі ліцензії ми можемо зажадати лише документи, передбачені законодавством, а саме — свідоцтво про реєстрацію, документи про утворення, копію трудової книжки керівника. Законодавство про ліцензування побудовано таким чином, що коли суб’єкт господарської діяльності подав усі документи, ліцензію йому зобов’язані видати на заявній основі. Крім того, ліцензію отримали 750 приватних підприємців — який у них статутний фонд?
— У варіанті законопроекту, розміщеному на сайті першим, був п’ятий розділ, який викликає рішучий протест працівників туристичної галузі — про гарантійний фонд, який створюється при центральному органі виконавчої влади в галузі туризму з метою захисту майнових інтересів туристів. Відповідно до нього туроператор має внести грошову заставу в сумі 130 тис. грн., а турагент — 13 тис. грн. Але тепер запропоновано інший варіант законопроекту, де розділ про гарантійний фонд повністю вилучено, а натомість з’явилася стаття 19, у якій вказується, що «порядок і механізм фінансових гарантій для суб’єктів туристичної діяльності встановлюються Кабінетом міністрів України».
— Дев’яносто відсотків усіх пропозицій до законопроекту стосуються гарантійного фонду. Кажуть, що це за вигадки Держтурадміністрації? Але, по-перше, обговорюваний законопроект готували народні депутати, а представники Держтурадміністрації беруть участь у роботі над ним лише для того, щоб враховувалася і їхня точка зору, щоб потім не було вето тощо. У нас є доручення Кабінету міністрів співробітничати з народними депутатами з питань, які так чи інакше входять до нашої компетенції.
По-друге, гарантійний фонд — це один із варіантів забезпечення фінансових гарантій, прийнятих у всіх цивілізованих країнах.
У всьому світі, за наявною у мене інформацією, існують чотири варіанти забезпечення фінансових гарантій — банківський депозит, банківська гарантія, гарантійний фонд, страхування відповідальності суб’єктів туристичної діяльності. Гарантійний фонд, наприклад, використовується в туристичному законодавстві Італії. Сума застави — 0,5% від обсягу послуг.
— А як ви вираховували суму застави в 130 тис. грн.?
— Кожна турфірма надає нам статистичну звітність. Є середній обсяг реалізованих послуг, що припадають на кожне підприємство. Якщо взяти 30% від середнього обсягу послуг за 2001 рік, які, наприклад, за чеським законодавством, мають бути забезпечені гарантіями, вийде сума застави для туроператора. Агентська сума — 10% від операторської.
— І все ж, який варіант забезпечення фінансових гарантій буде вибрано і хто це визначатиме?
— По-перше, Верховна Рада, а там 450 депутатів. А який механізм буде використано — банківський депозит чи банківська гарантія, страхування відповідальності, то у кожного з цих варіантів є як свої переваги, так і недоліки.
— Закону дорікають в орієнтації на виїзний туризм…
— Безумовно, законодавство будь-якої країни будується за принципом захисту інтересів власного громадянина. За кордоном же діють законодавства інших країн. Тому процедуру захисту свого громадянина, який виїжджає за кордон, у законі потрібно виписати дуже ретельно.
Однак закон не повинен ділити туриста на нашого і ненашого, тому на території України він діятиме і для іноземців.
Кажуть, що в законопроекті не виписані положення про прийом іноземних туристів. Чому ж немає пропозицій? Була лише одна — від пані Волошиної (віце-президента Туристичної асоціації України. — Прим. авт.), щоб турагент лише через п’ять років діяльності міг отримати право стати туроператором. Цікава пропозиція. Але гарантійний фонд порівняно з цієї пропозицією — дитяче лепетання. Коли уявити, що якась велика компанія ділиться, частина професіоналів йде в іншу компанію, невже вони мусять чекати п’ять років, щоб стати туроператорами?
— Скільки туристичних фірм працюють на в’їзд, і чи можливо в законопроекті позначити для них пільги?
— Про подібну діяльність звітували близько 400 фірм, упритул же нею займаються близько 20. Слово «пільги» там, де йдеться про економічну складову, не дуже доречне. Має бути економічна логіка для ведення того чи іншого виду діяльності. Наше законодавство побудоване так, що саме податкові пільги в законі про туризм ми прописати не можемо. Для цього існує податкове законодавство. Але, із точки зору економічного стимулювання, такі речі мусять бути, і вони сьогодні є. Якщо туристична компанія приймає іноземців в Україні і отримує кошти за безготівковим розрахунком у валюті за рубежем, може застосовуватися нульова ставка ПДВ. А отже, фірма має право на бюджетне відшкодування ПДВ, сплаченого на території України. Інша річ, наскільки легко отримати таке відшкодування.
Проблема з проблем, яка дискримінує галузь — готельний збір у розмірі 20%. У ВР внесено законопроект про його скасування, він був розглянутий і на нашому профільному комітеті, і на комітеті з питань фінансової та банківської діяльності, найближчим часом буде винесений на обговорення ВР. Наші колеги з Мінфіну та податківці заперечують — їхній аргумент, що бюджет і так недоодержує кошти.
— У чинному законі «Про туризм» держава проголошує туризм «одним із пріоритетних напрямів розвитку національної культури й економіки». У новій редакції законопроекту на перше місце поставили економіку, потіснивши культуру. То чого ж у туризмі більше — економіки чи культури?
— З точки зору законопроекту, на 90% — економіки. Хтось платить за послуги, а хтось на цьому заробляє: бізнес-стосунки. Та й коли йдеться про пільги для дитячого, молодіжного, інвалідного туризму, усе одно маються на увазі гроші, адже за послуги хтось платить.
— Чи прораховувався економічний ефект від запровадження закону в новій редакції?
— Не знаючи, який механізм фінансових гарантій буде використано, ми його прорахувати не можемо. Але те, що це призведе до структуризації галузі, — безумовно. Кожне підприємство має чітко визначитися, ким воно буде — оператором чи агентом.
— Що виграє в цьому разі турист?
— Турист чітко знатиме правила і процедуру: що мусить робити він і що туристична компанія мусить зробити для нього. Він знатиме, хто відповідає перед ним за ті чи інші дії — агент чи оператор.
— А працівники галузі?
— В Америці щороку оновлюється 24% підприємств — одні закриваються, оскільки їхнє існування визнається економічно недоцільним, інші відкриваються. Кажуть, що у разі ухвалення закону в новій редакції без роботи залишаться 113 тис. працівників нашої туристичної галузі. Мушу сказати, що ця цифра — загальна кількість зайнятих у ній: працівників 3300 санаторіїв, профілакторіїв, баз відпочинку, 1250 готелів. Тобто безпосередньо чисельність працюючих у туристичних фірмах складає 13 тис. чоловік. 100 найбільших наших турфірм забезпечують 51% зайнятості в галузі. Із 5300 ліцензованих суб’єктів господарювання за дев’ять місяців прозвітували 3600, а що робили 1700 — незрозуміло. За останні десять днів я підписав десь 500 чи 600 розпоряджень про порушення ліцензійних умов — тим, хто не подав звітність. Із 3600 майже 800 суб’єктів діяльності не вели. Під загрозою, якщо вважати це саме загрозою, залишаються 2800 підприємств. Але сотня найбільших із них дає 71% обсягів наданих послуг, 96% платежів у бюджет, 51% зайнятості. В інших у середньому працюють троє чоловік, 50 грн. на місяць вони сплачують у бюджет. Але якщо платити мінімальну зарплату трьом працівникам, то відрахування у фонд оплати праці будуть більшими, аніж 50 грн., а отже люди недоодержують навіть мінімальну зарплату, передбачену законом.
Гостинний двір "Вечір в Карпатах", відпочинок в м. Яремче, Карпати, Котедж... Перейти?
— Однак ці люди все ж працюють, а не стоять у черзі на біржі праці.
— Якщо вони будуть агентами, то теж будуть зайнятими. Нехай працюють, отримують свої комісійні. Хто сказав, що всі мають бути операторами? У якій країні є 5300 туристичних операторів? В Італії туроператорів небагато, а зайнятих у туристичному бізнесі величезна кількість.
— Робота над законопроектом триває, як і його обговорення. Чи будуть використані пропозиції працівників галузі в наступній роботі над законом?
— Із трибун вноситься маса пропозицій, але конкретно лише готель «Дніпро» надав свій варіант законопроекту. Решта пропозицій були типу прибрати-додати слово, переставити крапку — тобто косметичні. Якщо кожен уболіває за справу, давайте сядемо, обговоримо. Я ж не стверджую, що запропонована точка зору — істина в останній інстанції.
Семирічна практика використання чинного закону, відсутність змін при ситуації, коли на практиці щось відбувається, а в законодавстві це нічим не підтверджено, призвела до того, що кожен зайняв свою нішу на ринку, має ім’я, імідж. Податкові, митні, організаційні негаразди безумовно дратують, але до них пристосувалися. Маленькі турпідприємства починають із рожевих ідей про розвиток туризму, а потім торгують потихеньку візами за кордон. Норма подвійних стандартів настільки в’їлася в наші душі, що люди, дискутуючи, не помічають цього. Кажучи про те, що до нас у посольствах погано ставляться, ми не можемо привести своє законодавство у відповідність із міжнародними нормами...
Мушу сказати, що коли врахувати інтереси всіх, то законопроекту не буде. Навіть якщо зберуться два керівники — в одного буде один інтерес, в іншого — інший. Якщо їх об’єднати, виникне протиріччя.
Закону дорікають у тому, що він нагадує інструкцію, так ось я вам покажу французьке законодавство. Якби ці 700 сторінок просто перекласти і ввести в нашій країні, що тоді сказали б шановні керівники про регулювання в галузі?
Зупинка з необхідності
Одними з найбільш масштабних і представницьких в обговоренні законопроекту були громадські слухання, які провела Туристична асоціація України спільно з Американськими радами з міжнародної освіти ACTR/ACCELS. До речі, резолюцію з конкретними пропозиціями учасники слухань направили на ім’я голови ВР України, голів комітетів та керівників депутатських фракцій і груп, а також прем’єр-міністру України.
За експертним висновком фахівців, новий законопроект, особливо у знятому з обговорення варіанті, що містив розділ про гарантійний фонд, суперечить 18-ти статтям Конституції України, 107-ми статтям 28-ми законів України, 12-ти указам Президента України, шести постановам Кабінету міністрів, а також порушує 11 норм міжнародного права.
