12 декабря 2005 года. Мировой банк1

Вступление: В Украину могут поступить значительные капиталы, но с точки зрения инвесторов количество жизнеспособных проектов является весьма ограниченным. Украина имеет человеческий капитал (то есть трудовые ресурсы, в том числе накоплены знание, опыт, образование), рынки потребительских товаров, удобное положение, природные ресурсы и инфраструктуру, которая может быстро развиваться в течение длительного периода. Однако административную среду, необходимое для развития предпринимательства, гарантии прав собственности, права миноритарных акционеров и способность обеспечивать выполнения контрактов еще являются недостаточными, причем в такой мере, что Украина продолжает терять львиную долю своих возможностей устойчивого развития. Учитывая свою явную несостоятельность улучшить деловой климат во всей стране и стремление развить особенно застойные (депрессивные) регионы, украинское правительство с 1999 года приступило к созданию свободных зон предпринимательской деятельности, где в пределах предварительно определенных территорий должны были обеспечить необходимые для инвесторов базовые компоненты и где предоставлялись особенные льготы. Среди мотивов создания упомянутых зон был расчет на то, что они будут способствовать привлечению в Украину технологий и иностранных инвестиций.

Характеристика зон: в Украине предоставляется большое количество отраслевых субсидий, существуют зоны свободной торговли и районы приоритетного развития. В течение последних пяти лет получают субсидии разных размеров такие отрасли промышленности, которые считаются "приоритетными”: судостроительная, угледобывающая, сталеплавильная, производство автомобилей, самолетов, космическая отрасль, химическая промышленность, фармацевтическая отрасль и будивництво2. К тому же, в Украине сегодня есть одиннадцать свободных экономических зон: азовская, донецкая, закарпатская, город Ковель (интерпорт), курортный город Трускавець, николаевская зона, город Одесса (порто-франко), порт Крым, Рени, славутич и Яворов. Есть также девять специальных приоритетных районов, где предоставляются льготы, которые можно сравнить с льготами свободных экономических зон. В дальнейшем, ради сжатости, все виды свободных или специальных зон Украины будем просто называть "зонами”.

Льготы предоставляются не для всех видов деятельности в зонах, а лишь для инвестиционных проектов, перечень которых определяется постановлениями правительства. Для того, чтобы быть приемлемым, проект должен отвечать таким критериям:

- проект должен быть включен к перечню видов приоритетной экономической деятельности;
- минимальное инвестирование должно быть в сумме от 0,2 до 3,0 миллионов долларов США в зависимости от вида деятельности;
- проект утверждается органами власти зоны;
- должен быть заключен контракт с соответствующими органами центрального правительства.

В таблице 2.1 наводится перечень льгот, которые, к внесению изменений в законодательство в начале этого года, было предоставлено в каждой специальной экономической зоне. Таблица хорошо иллюстрирует специфический, в соответствии с определенной целью, характер регуляций специальных экономических зон. Каждая зона предлагает уникальный набор льгот для инвесторов. Не удивительно, что правовые механизмы для зон и территорий являются чрезвычайно усложненными. Кроме нескольких защитных законов относительно свободных экономических зон, каждая зона должна быть созданная в соответствии с отдельным законом, утвержденным парламентом согласно Конституции Украины. Таблица 1:

Основные льготы, которые предоставляются инвесторам на территории специальных (свободных) экономических зон, 2004 год

ЗонаОсобенный таможенный режимОсвобождение от налога на прибыль предприятийОсвобождение от налогообложения инвестицийОсвобождение от уплаты таможенных сборов и НДС на импортОсвобождение от обязательной продажи доходов в иностранной валютеОсвобождение от налога на землюОсвобождение от взносов к другим бюджетным фондам

АзовскаяДаДвадцатипроцентная ставкаДаНетДаНулевая ставка в течение периода развитияДа

ДонецкаДаДвадцатипроцентная ставкаДаНетДаНулевая ставка в течение периода развитияДа

Закарпат-скаДаДвадцатипроцентная ставкаНетНетДаНетДа

ЯворивскаНетНулевая ставка в течение 5 годов; потом половина стандартной ставкиНетНа 5 летНетНулевая ставка в течение 3 годов; потом половина стандартной ставкиДа

СлавутичНетНулевая ставка в течение 3 годов; половина стандартной ставки от 4-6 гг.ДаНа 5 летДаНулевая ставка в течение 3 годов; половина стандартной ставки от 4-6 гг.Да

Курортный город ТрускавецьНетНулевая ставка в течение 3 годов; половина стандартной ставки от 4-6 гг.ДаДаДаНулевая ставка в течение периода развития; половина стандартной ставки еще на 10 дополнительных летНет

Одесса (порто-франко)ДаНулевая ставка в течение 3 годов; половина стандартной ставки от 4-6 гг.ДаНетДаНетНет

РениДаДвадцатипроцентная ставкаДаНетДаНетДа

Порт КрымДаДвадцатипроцентная ставкаДаНетДаНулевая ставка на 5 летДа

Ковель (интерпорт)ДаДвадцатипроцентная ставкаНетНетДаНулевая ставка на 5 летДа

НиколаевДаНулевая ставка на 3 года; половина стандартной ставки от 4-6 гг. ; свободное реинвестуван- ня от 4-10 гг.ДаНа 5 летДаНулевая ставка на 5 летНет

Источник: Министерство экономики Украины

Содействие экспорту? Основной целью внедрения зон было региональное развитие путем создания благоприятных для предпринимательской деятельности анклавов. Содействие экспорту должно было иметь второстепенное значение. Фактически зоны и территории экспортируют приблизительно одну треть своей продукции, что составляло около четырех процентов от общего объема экспорта Украины в 2003 году. Как видно из таблицы, некоторые (не все) зоны пользуются особенным таможенным режимом (таможенные территории). В некоторых зонах предметы импорта, которые потребляются в свободных экономических зонах, освобождаются от пошлины на импорт. Товары, которые производятся в свободных экономических зонах и отправляются на таможенные территории Украины за пределами зон, освобождаются от таможенных собраний. Это создает серьезные стоимостные преимущества для производителей в зонах сравнительно с условиями, которые существуют вне зон. Все это отбивает охоту инвесторов направлять свои средства за пределы отмеченных зон и создает для администраторов зон потенциальные возможности для получения ренты. Согласно данным Министерства экономики Украины беспошлинный импорт сырья является основным каналом налоговых субсидий, что противореччит основной цели таких зон как средству содействия внедрению технологий и иностранному инвестированию. В 2004 году, по ориентировочным данным Министерства финансов Украины, "налоговые расходы”, предопределенные этими налоговыми льготами, составляли приблизительно 350 миллионов гривен или лишь 0,1 процента от ВВП. Однако обнаружена стоимость налоговых расходов, которая приходится на эти зоны, была бы намного большей, если бы можно было бы учесть теневую деятельность и/або ценообразование во внутрикорпоративных трансфертах.

Как относительно СОТ и стремлений Украины вступить к ЕС? В переговорах о вступлении в ЕС есть по крайней мере три противоречивых темы, которые касаются свободных экономических зон. Во-первых, пошлина на импорт из некоторых зон и районов приоритетного развития не собирается, когда товары, выработанные в свободных экономических зонах, продаются за пределами упомянутых зон, на таможенной территории Украины. Это является нарушением правил СОТ. Во-вторых, предоставление преимущества инвестиционным проектам, что в перспективе должны способствовать закупки

произведенных в Украине товаров, противореччит Соглашению СОТ о связанных с торговлей мероприятиях инвестирования (ПТЗИ) ((TRIMS). В-третьих, стимулы относительно прямого налога можно рассматривать как дискриминационные мероприятия прямого налогообложения для защиты от импорта, содействия экспорту, отечественного производства или как средство сдерживания или привлечения иностранных инвестиций. Например, занижена ставка налога на доход корпораций для ориентированных на экспорт фирм равнозначная внедрению недискриминационной ставки налога на доходы корпораций в совмещенных с предоставлением экспортных субсидий3.

Относительно ЕС, то Соглашение ЕС (статья 92 (10)) требует, чтобы "любая помощь, которая предоставляется государством-членом организации или с использованием государственных ресурсов в любой форме, которая искажает или угрожает обезобразить конкуренцию путем содействия определенным мероприятиям или производству определенных товаров, повинна рассматриваться, в той мере, в которой она негативно отражается на торговле между государствами-членами организации, как несовместимая с конкурентным рынком.”

Что может Украина почерпнути из международного опыта? Общий международный опыт использования свободных торговых зон не является однозначний.5 Опытом разных стран относительно деятельности экономических зон дает основания сделать такие четкие выводы: (а) упомянутые зоны не являются первым наилучшим средством решения проблемы - первоочередное значение имеет общее улучшение инвестиционного климата, (b) они являются лишь одним из многих средств содействия росту и развитию экспорта и имеют ограниченную сферу применения и влияния, (c) лучше всего они срабатывают, когда ориентированные на содействие экспорту, (d) наилучший результат они дают в странах с развитой инфраструктурой и финансовыми рынками, где связки сверху "вниз” могут быть развитые для внутренней экономической деятельности, (e) они являются деформирующими инструментами торговли, которые вводят разъединенность в стратегическую среду и как такие они являются впечатлительными к злоупотреблению, и (f) поскольку через них предоставляются льготы, образуется лобби, ориентированное и то, чтобы поддерживать и расширять эти льготы.

Один особенный аспект зон, который часто выпускают из поля зрения, заключается в том, что они действуют как предохранительный клапан для привлечения инвестиций, когда общий деловой климат является неразвитым, и как такие они уменьшают давление на правительство с целью улучшения делового климата для всех инвесторов (отечественных и иностранных, больших и малых). Как правило, привлеченные через них инвестиции являются незначительными как частица ВВП и могут отвлечь внимание от улучшения общего инвестиционного климата, который будет способствовать привлечению более значительного уровня инвестиций.

В тех случаях, когда принято решение создать зоны, было бы желательно, чтобы они характеризовались такими чертами:

- налоговые стимулы в пределах зоны должны быть ограниченные к освобождению от таможенных собраний и непрямих налогов (НДС и акцизные собрания). Товары, которые поступают к зоне из внутренней экономики, повинны рассматриваться как предмет экспорта (из отечественной экономики), следовательно, для них может быть внедрено нулевую ставку НДС и, в случае целесообразности, возвращения оплаченной пошлины. Товары могут экспортироваться с зоны до других стран без последствий налогообложения. Когда товары поступают из зоны к отечественной экономике, их следует рассматривать как предметы импорта, и на них должны распространяться предусмотренные действующим законодательством таможенные собрания, НДС и акцизы. Поскольку свободные экономические зоны (ВЕЗ) рассматриваются как экстратерриториальные, их периметры должны быть закрепленные и находиться под эффективным таможенным контролем.

- Связанные с экспортом зоны могут предоставлять некоторые преимущества над механизмами приостановки или возвращения пошлины для экспортеров, в том числе: (і) упрощенную систему администрирования; (ии) преимущества движения незначительных сумм денежной наличности, поскольку, когда товары поступают к зоне, таможенные сборы не оплачиваются (не могут платиться лишь для того, чтобы их повернули позже); (иии) более разностороннюю систему освобождения от уплаты сборов, поскольку приостановка и возвращение пошлины лишь покрывает оплаченную пошлину или пошлину, которые подлежит уплате со стороны экспортера, учитывая невозможность проработать поступление с помощью многочисленных внутренних операций; (iv) освобождение от уплаты пошлины на оборудование, которое используется в зоне; и (v) обеспечение инфраструктуры.

- Внедрение стимулов относительно прямого налога является вторым за важностью наилучшим средством, причем таким образом, чтобы возвести к минимуму экономические деформации, придерживаясь при этом требований соглашений СОТ. С целью минимизации возможных искривлений, стимулы относительно прямого налога можно было бы ограничить теми, что непосредственно связанные с суммой инвестирования - например, путем включения суммы ускоренной амортизации или налоговых льгот как часть действующего налогового кодекса, не учитывая форму временных освобождений от налогов. К тому же, как отмечено выше, любой стимул относительно прямого налога может противоречить требованиям соглашений СОТ - в зависимости от конкретной структуры и возможности применения. В целом, желательно четко определить стимулы к инвестированию и включить их в закон, так, чтобы они были доступны всем предприятиям на равных условиях - в том числе и предприятиям вне пределов зон. Льготы не должны предоставляться дискреционный.

Окупается ли освобождение от налогов? Обследование с целью исследования повединки6 частных инвесторов показывают, что налоговые стимулы далеко не единственным - или даже решающим - элементом, который определяет привлекательность страны для иностранных прямых инвестиций. Размер рынка и перспективы роста, сбалансированная с уровнем зарплат производительность труда, наличие инфраструктуры, умеренные ровные налогообложения, стабильность общего режима налогообложения, простая и честная система лицензирования, четко определено правовые принципы, за которых обеспечивается выполнение контрактов, а также качественная работа бюрократической системы, - все это является важными элементами в принятии решений относительно инвестирования как со стороны иностранных, так и отечественных компаний. Использование особенных налоговых стимулов для преодоления других изъянов, как правило, оказывается излишне дорогим - как с точки зрения потерь налоговых поступлений, больших экономических искривлений, так и впечатлительности таких мероприятий к злоупотреблениям и избежанию уплаты налогов. Зокрема:7

- Они не являются экономически эффективным (с точки зрения приемлемых расходов) средством содействия инвестированию новых предприятий, которые обычно являются менее прибыльными в первые годы своей деятельности; основными бенефициариями являются фирмы, которые являются высокорентабельными в начале своей деятельности и не нуждаются в стимулах;

- Они не являются эффективным средством привлечения иностранных инвестиций, поскольку не предоставляют существенных налоговых преимуществ предприятиям, материнские компании которых находятся в странах, которые предлагают кредит за налоги оплаченные за рубежом;

- Предоставление налоговых стимулов создает благоприятные условия для коррупции и деятельности, направленной на получение ренты. Например, они в значительной мере стимулируют попытку избежать уплаты налогов, поскольку облагаемые налогом предприятия могут войти в экономические отношения с предприятиями, освобожденными от налогов, и таким образом лишиться своих прибылей в интересах последних через механизм трансфертного ценообразования. К тому же, период временного освобождения от налогов на доходы, даже если он формально и ограниченный определенными часовыми рамками, может создавать предпосылки для злоупотреблений и продолжения такого периода инвесторами путем творческого манипулирования существующей схемой инвестирования;

- Расходы, связанные с отчислениями в бюджет, редко бывают прозрачными, за исключением тех случаев, когда от предприятий, которые пользуются временными освобождениями от налогов, все еще требуется подавать должным образом оформлены налоговые декларации (в этом случае административная деятельность должна быть направленная на выполнение мероприятий, которые не приносят доходы).

Какие меры принимает Украина относительно зон? Существующие в Украине зоны не совместимы с хорошей международной практикой, и есть мало свидетельств того, что они достигли успехов в развертывании дополнительной экономической деятельности в Украине. Скорее наоборот, ценные государственные ресурсы (например, в результате отказа от налогов) и внимание уделялись зонам, возможно, за счет успешной реализации мероприятий, направленных на улучшение инвестиционного климата на всей территории Украины.

В свете этих фактов, а также в контексте принятой в Украине общей программы отмены налоговых льгот стало ясно, что документы, которые регулируют деятельность этих зон, требуют доработки. Правительство признало это, когда внедрил мораторий на создание новых зон. В рамках Второй Программной системной ссуды (ПСП), поддержанной Мировым банком, правительство обязалось уменьшить свои налоговые льготы к уровню, который отвечает наилучшей международной практике. На этом фронте достигнуто значительного продвижения, частично благодаря мероприятиям, употребленным в начале этого года с целью отмены налоговых льгот в упомянутых зонах. МВФ неоднократно выражал свою обеспокоенность относительно зон, поддержал отмену освобождения от налогов и в своей недавней Статье IV выводов Совета Директоров призывал противостоять давлению относительно повторного открытия налоговых прорих, что были закрыты в бюджете 2005 года.

В то же время отмену в широких масштабах льгот для зон потенциально может создать проблемы морального риска. В бесспорных случаях иностранных прямых инвестиций, когда инвестиционными фирмами были выполнены условия, предусмотренные льготами, отмены

льгот фактически приведет к разрыву контракта между государством Украина и инвестором. Это, возможно, требует внедрения определенной формы возмещения. В то же время некоторые чрезвычайные льготы были предоставлены на период до 60 годов; такие льготы не были реальными даже в то время, когда подписывались контракты. К тому же, Украина недавно осуществила частичную налоговую реформу, в частности значительно уменьшила налоги на доходы предприятий. Это мероприятие также было неожиданным для большинства участников отмеченных зон. Улучшил показатели макроэкономической деятельности Украины за прошлый период и ощутимое уменьшение политического риска (например, значительно снизились спреди [разница в ставках] облигаций) - это тоже определены общие выгоды для иностранных инвесторов, которые уже находятся в Украине.

Новое руководство приняло определенные меры в рамках бюджета 2005 года и соответствующих подзаконных актов с тем, чтобы упразднить все льготы всех зон свободной торговли и приоритетного развития. Хотя в течение прошлых лет этот вопрос был предметом многих дискуссий при участии общественности, мероприятия, употребленные в 2005 году, вызывали удивление и были проведены без консультирования из суб’ектами8, что пользуются льготами. К тому же, хотя льготы были отменены, однако сохранились инвестиционные и другие обязательства предприятий, которые начали предпринимательскую деятельность в зонах в рамках упомянутых специальных программ.

Что должно в настоящий момент делать правительство? В настоящее время, как и раньше, решение этого вопроса нуждается в осмотрительном подходе. Рекомендуется осуществить такие шаги:

1. Поддержать реформаторское решение Верховной Рады Украины упразднить особенные льготы предприятий в отмеченных зонах. В свою очередь, поддержать это решение отменой всех специальных обязательств фирм в этих зонах. Также, дополнить это заявлением о намерениях правительства уважать рациональные обязательства путем объективного и надежного процесса определения того, принадлежит ли инвестору компенсация. И, в этом случае, использовать процесс для определения суммы и метода платежа с обращением к приемлемой арбитражной процедуре в случае необходимости.
2. Сосредоточить больше внимания на улучшении инвестиционного климата во всей экономике Украины.
3. Ликвидировать задолженность относительно возвращения НДС и как можно быстрее завершить налоговую реформу в Украине.
4. Ликвидировать любой режим дифференцированного отношения к иностранным и отечественным компаниям.
5. При поддержке международных финансовых учреждений провести консультации из ЕС, СОТ и особенно с посольствами иностранных государств в Киеве, относительно реформаторского характера решения Украины ликвидировать зоны и намерений Украины улучшить инвестиционный климат для всех инвесторов.

[Горгани]

[Драгобрат]

[Драгобрат]

[Драгобрат]

[Ворохта]

[Валовець]

[Озеро Синевір]

[Івано-Франківськ]